Мои Конспекты
Главная | Обратная связь


Автомобили
Астрономия
Биология
География
Дом и сад
Другие языки
Другое
Информатика
История
Культура
Литература
Логика
Математика
Медицина
Металлургия
Механика
Образование
Охрана труда
Педагогика
Политика
Право
Психология
Религия
Риторика
Социология
Спорт
Строительство
Технология
Туризм
Физика
Философия
Финансы
Химия
Черчение
Экология
Экономика
Электроника

ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ

 

Статья 57. Порядок установления зон экологического бедствия, зон чрезвычайных ситуаций

 

Комментарий к статье 57

 

1. В настоящей статье идет речь о двух разновидностях зон экологического неблагополучия: о зонах экологического бедствия (п. 1 комментируемой статьи) и зонах чрезвычайных ситуаций (п. 2 комментируемой статьи).

Зоны экологического бедствия - это такие участки территории России, где в результате хозяйственной или иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны.

Как следует из п. 1 комментируемой статьи, он не устанавливает порядок создания зоны экологического бедствия, а лишь отсылает к "законодательству о зонах экологического бедствия". Из последнего в отношении зон экологического бедствия действуют Критерии оценки экологической обстановки территории для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия, утвержденные Минприроды РФ 30 ноября 1992 года (далее - Критерии), и Приказ Минприроды РФ от 28 марта 1996 г. N 113 "Об утверждении Требований к материалам, представляемым на государственную экологическую экспертизу для отнесения отдельных участков территории Российской Федерации к зонам чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия". В них предложены критерии для выделения зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия.

В соответствии с ними экологическая обстановка может классифицироваться по возрастанию степени экологического неблагополучия следующим образом: относительно удовлетворительная; напряженная; критическая; кризисная (или зона чрезвычайной экологической ситуации); катастрофическая (или зона экологического бедствия). В Критериях предусмотрен ряд показателей и способов их получения. В большинстве случаев решающий критерий оценки экологической ситуации - состояние и динамика здоровья населения. Кроме того, учитывается масштабность происшествий, возможность распространения опасности за пределы территорий аварии, социальная опасность, создающая угрозу для жизни и здоровья населения. Свою специфику имеет определение зон хронического загрязнения и повышенной экологической опасности в природных системах и городских промышленных районах.

Однако четкий порядок создания зоны экологического бедствия до сих пор законодательно не определен. Это означает, что в настоящий момент объявления отдельных территорий ряда субъектов РФ зонами экологического бедствия не происходит, то есть им не придается официальный правовой статус зоны экологического бедствия. Несмотря на то что практика реализации положений комментируемой статьи отсутствует, в СМИ все чаще появляются сообщения о "признании определенных районов экологически неблагоприятными". Так, в первых числах января 2007 года главный эпидемиолог Чеченской Республики Усам Бакаев высказал опасения по поводу радиационной обстановки в Республике, заявив, что 30% территории Чечни является зоной экологического бедствия - это естественные последствия и военных действий в данном районе, и радиационной аварии на химкомбинате.

В июле 2007 года зоной экологического бедствия "признана" территория Волго-Ахтубинской поймы. Из-за маловодья без влаги остались 90% озер и ериков поймы. После осмотра зоны экологического бедствия депутаты провели совещание, на котором обсудили пути решения проблемы. Однако выяснилось, что схем и методик решения подобных проблем на законодательном уровне не предусмотрено. Отсутствует четко отлаженный правовой механизм создания, функционирования зон экологического бедствия, что во многом препятствует решению возникающих экологических проблем.

2. В самом общем виде причины, тормозящие как ранее, так и в сейчас процесс объявления отдельных территорий ряда субъектов РФ зонами экологического бедствия, можно сформулировать следующим образом.

Во-первых, комментируемый Закон не содержит соответствующих правовых норм об установлении механизма создания зон экологического бедствия, а отдельный закон об этих зонах не принят.

Во-вторых, финансирование мероприятий по оздоровлению неблагополучных территорий происходит, в первую очередь, за счет средств федерального бюджета, бюджетов других уровней, а также средств лиц, виновных в деградации окружающей среды. Например, финансирование программы мер по улучшению состояния окружающей среды города Братска осуществлялось за счет средств предприятий-загрязнителей - 539,1 млрд. рублей, средств федерального бюджета - 91,7 млрд. рублей и иных источников. Основная масса средств была потрачена на модернизацию и техническое перевооружение экологически вредных производств. Эта федеральная программа неотложных мер по улучшению состояния окружающей среды г. Братска предусматривала реализацию более 70 мероприятий в течение 1994 - 2000 годов. Общие затраты в ценах 1994 года составляли 1223,2 млрд. рублей и 122,0 млн. долларов США. Заказчиком программы была администрация города Братска.

Но представительные органы власти всех уровней не стремятся предусматривать дополнительные статьи расходов в бюджетах, которые, как наблюдается, весьма значительны. Тем не менее практика создания зон экологического неблагополучия все же развивается.

Можно выделить несколько направлений ее развития.

Во-первых, путем принятия постановлений Правительства Российской Федерации о разработке специальной федеральной целевой программы восстановления определенной территории с экологически неблагополучной обстановкой (например, в городе Братске) или установлением перечня первоочередных мероприятий (город Череповец).

Во-вторых, путем разработки специальной экологической программы по реабилитации радиационно-загрязненных участков территории, финансируемой за счет поступлений от внешнеторговых операций с облученными тепловыделяющими сборками ядерных реакторов.

В-третьих, наряду с принятием указанных программ социальная защита прав граждан, пострадавших от экологических катастроф, осуществляется в порядке, предусмотренном Законом РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", который распространяет свое действие на территории, пострадавшие от аварии и подвергшиеся радиационному загрязнению. В рамках этих территорий, попавших под действие Закона, выделяется ряд зон с особым правовым режимом, что влечет ряд юридических последствий.

Так, ограничивается или запрещается деятельность, отрицательно влияющая на состояние окружающей среды; в административном порядке назначаются компенсации пострадавшим за вред, причиненный катастрофой, назначаются пособия и т.д. Таким образом, фактически (по правовым последствиям) часть территории страны, например пострадавшей вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, является зоной экологического бедствия, но юридически указанный в Законе от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" статус на нее не был распространен.

3. Наиболее перспективным путем решения этой сложной и запутанной проблемы является принятие Федерального закона "О зонах экологического бедствия". В нем будет необходимо провести разграничение зон экологического неблагополучия на зоны федерального и регионального значения. Соответственно, в зависимости от вида зоны должны определяться органы, которые имеют право их объявлять. Необходимо уточнение правового статуса каждой из зон экологического неблагополучия, порядка ее создания и прекращения действия. Только принятие этого акта облегчит жителям зон экологического неблагополучия реализацию конституционного права на благоприятную окружающую среду. Другим вариантом могло бы стать принятие закона субъекта РФ, который бы устанавливал новую категорию экологического неблагополучия, например, "зона хронического загрязнения" или "зона повышенной экологической опасности". Образование такой зоны могло бы предшествовать последующему объявлению территории зоной экологического бедствия федерального значения.

Основными принципами, в соответствии с которыми должна осуществляться деятельность на территории зон экологического бедствия, являются: приоритет охраны здоровья человека, обеспечение благоприятных условий жизни, труда и отдыха населения; обеспечение соблюдения природоохранных требований с целью уменьшения антропогенной нагрузки на окружающую среду и восстановления нарушенного природного равновесия; обязательность проведения оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности при разработке предпроектной, проектной и иной документации, а также при принятии решения о ее реализации; обязательность проведения государственной экологической экспертизы всех видов документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, намечаемую к реализации на территории зон экологического бедствия; обязательность своевременного и полного финансирования, прежде всего "загрязнителем" окружающей среды, всех мероприятий федеральных целевых программ по выводу территорий из состояния экологического бедствия; гласность при придании территориям статуса зон экологического бедствия, при разработке федеральной целевой программы по выводу территорий из состояния экологического бедствия и осуществлении предусмотренных в ней мероприятий и ряд других не менее значимых принципов.

На наш взгляд, отсутствие соответствующего федерального закона не должно являться тупиком в разрешении правовых проблем. В таких случаях возможно применение аналогии закона или аналогии права. И так как согласно Конституции РФ вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ (ст. 72), законодательный орган субъекта РФ вправе принимать законы, не противоречащие Конституции и федеральному законодательству РФ по вопросам совместного ведения. Следовательно, изначально возможно формирование законодательства на региональном уровне. А уже при накоплении практики по созданию зон экологического неблагополучия, функционирующих согласно законам субъектов РФ, можно будет составить анализ сложившихся направлений и методов работы и предложить на этой основе проект федерального закона (внести изменения в существующий проект).

Оценивая современное состояние законодательства о зонах экологического неблагополучия, следует выделить в нем ряд позитивных направлений, по своей юридической природе напоминающих правовой режим зон экологического бедствия. Речь в данном случае идет о правовом режиме земель, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным законодательством требованиям. Такие земли подлежат ограничению в использовании и исключению из категории земель сельскохозяйственного назначения, могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции. Порядок использования таких земель, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, проведения на этих землях мелиоративных и иных работ определяется Правительством РФ с учетом нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химического воздействия.

4. Под чрезвычайными иногда понимают не столько экологические, сколько чрезвычайные природные и техногенные катастрофы, связанные со взрывами газопроводов, поездов, пожарами, землетрясениями, засухами и т.д., в ликвидации которых участвует МЧС РФ. Необходимо четко представлять сходство и различие между чрезвычайной ситуацией, подведомственной МЧС РФ, и чрезвычайной ситуацией, влекущей создание зоны экологического бедствия, а следовательно, различать функции МЧС РФ и функции МПР России, которые отражают разные сферы общественных отношений.

Сходство между указанными чрезвычайными ситуациями состоит в том, что в обоих случаях происходит нарушение устойчивости природных территорий, ликвидировать которое невозможно без осуществления жестких административных мероприятий, которые могут повлечь ограничения прав и свобод граждан (например, в сфере землепользования). Кроме того, в обоих случаях происходят отрицательные изменения состояния окружающей среды, т.е. одинаков результат воздействия определенных факторов на экосистемы. Однако принципиальным различием между ними является характеристика того процесса, который привел к этому результату.

Во-первых, отличие по времени возникновения чрезвычайной ситуации. Обычно чрезвычайные ситуации и бедствия возникают в результате краткосрочных катастроф и стихийных бедствий; возникновение зоны экологического бедствия связано с накоплением экологических последствий, т.е. с устойчивым воздействием антропогенных факторов. Как и из любого правила, есть исключения: авария на Чернобыльской АЭС.

Во-вторых, отличие по средствам ликвидации последствий чрезвычайной ситуации. Для ликвидации чрезвычайной ситуации МЧС РФ предпринимаются экстренные меры, в то время как для ликвидации зоны экологического бедствия этого недостаточно. Необходима коренная перестройка хозяйственной деятельности с целью создания новой хозяйственной модели с целью прекращения неблагоприятных воздействий на состояние окружающей среды, обеспечение условий для реализации прав проживающего в зоне населения и принятие мер, направленных на постепенное оздоровление окружающей среды. Следовательно, для ликвидации зоны экологического неблагополучия необходимы сроки, сопоставимые со сроками ее возникновения.

В-третьих, отличие по методам управления ликвидацией чрезвычайной ситуации. При ликвидации чрезвычайных ситуаций применяются преимущественно административные методы. При ликвидации чрезвычайной экологической ситуации кроме административных применяются и экономические методы, поскольку преодоление этой ситуации возможно лишь с решением экономических проблем, включая перепрофилирование производства.

В-четвертых, по правовому статусу территории. Придание территории статуса зоны экологического бедствия должно происходить путем принятия нормативного правового акта федерального органа государственной власти с установлением границ и особенностей правового режима на основании заключения государственной экологической экспертизы. Придание особого правового статуса территории, где произошла чрезвычайная ситуация природного и техногенного характера, не производится. Указанные выше различия и привели к тому, что комментируемая статья окончательно разграничила правовое положение рассматриваемых зон.

 

Глава IX. ПРИРОДНЫЕ ОБЪЕКТЫ, НАХОДЯЩИЕСЯ