Мои Конспекты
Главная | Обратная связь


Автомобили
Астрономия
Биология
География
Дом и сад
Другие языки
Другое
Информатика
История
Культура
Литература
Логика
Математика
Медицина
Металлургия
Механика
Образование
Охрана труда
Педагогика
Политика
Право
Психология
Религия
Риторика
Социология
Спорт
Строительство
Технология
Туризм
Физика
Философия
Финансы
Химия
Черчение
Экология
Экономика
Электроника

Этнорегиональная политика: позитивные практики



Возможны два альтернативных подхода к национальной политике. Согласно первому, "антидискриминационному", представителям этнических меньшинств должны быть обеспечены все права и свободы человека и гражданина наравне с представителями большинства; отсутствие дискриминации меньшинств – необходимое и достаточное условие обеспечения их равенства. Согласно второму, "преференциальному", меньшинства нуждаются в специальной защите прав в различных сферах, особенно в социально-культурной, в связи с тем, что они а) имеют специфические потребности и б) не имеют возможности реализовать свои потребности без поддержки большинства.

Можно обсуждать, какой подход более продуктивен в специфических российских условиях, однако, вне сомнений, в федеральном законодательстве зафиксирован второй подход: Российская Федерация присоединилась к ряду международных документов, декларирующим права национальных или этнических, религиозных и языковых меньшинств.13

Несколько факторов подталкивают регионы к активизации национальной (точнее – этнонациональной или этнорегиональной) политики. Первый - самоустранение федерального центра, вопросы национальной политики, фактически, отданы на откуп регионам. Национальная политика децентрализуется, ее основными факторами становятся органы государственной власти регионов, в меньшей мере – органы местного самоуправления, организации "третьего сектора".

Другим фактором активизации этнорегиональной политики стал повсеместный рост ксенофобий. Региональные власти, даже если они разделяют ксенофобские настроения масс, вынуждены их контролировать и сдерживать в определенных рамках.

Третьим фактором акцентирования внимания в регионах на проблемах национальной политики стала трансформация миграционной политики России. До последнего времени регионы решали проблемы напряженности между местным населением и мигрантами, среди которых много представителей меньшинств, посредством региональных миграционных программ. Сейчас они лишены этого инструмента, т.к. финансирование данных программ из федерального бюджета прекращено.14 Централизация миграционной политикипонуждает региональные власти переориентироваться на инструменты косвенного регулирования миграций, в том числе - и в рамках программ национальной политики.

Однако важнейшим мотивом обращения региональных властей к вопросам национальной политики является их ответственность за положение на местах. Основной задачей региональных властей является сохранение социально-политической стабильности.

Но пути к этой стабильности чрезвычайно различаются. В регионах сформировались четыре модели политики к меньшинствам: политика отчужденности (власти таких регионов полагают, что сама постановка вопроса о проблемах национальных, этнических меньшинств, провоцирует межэтническую напряженность); политика конфронтации с отдельными меньшинствами, популярная в ряде районов юга России, особенно – в Краснодарском крае; политика балансирования, компромисса между общественным мнением, настроенным против меньшинств, и защитой их прав; политика конструктивного сотрудничества с этническими меньшинствами.

Территории, где реализуются первые две модели национальной политики, опираются на "антидискриминационный" подход, регионы, избравшие курс на сотрудничество с меньшинствами и защиту их прав в своей практической деятельности - на концепцию "преференций" меньшинствам. Очевидно, что готовность властей к проведению этнонациональной политики, направленной на гармонизацию межэтнических отношений в регионе, создает фон, необходимую ауру, вне которой крайне сложно формировать установки толерантного сознания.

В субъектах Федерации накоплен большой позитивный опыт проведения национальной политики.15 (Регионы имеют законные основания для проведения самостоятельной этнической политики в рамках федерального законодательства, крайне несовершенного: защита прав национальных меньшинств, малочисленных этнических общностей отнесены Конституцией к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.16 За регионами закреплено право нормативного правового регулирования и финансирования национальной политики совместно с федеральным центром17).

Региональная национальная политика реализуется даже в тех субъектах, где избегают ее артикулировать, где отсутствуют институты, инструменты и даже не прослеживаются финансовые средства на ее реализацию: нет территории, власти которой не воспользовались и не поддержали национальный праздник или иную акцию, интерпретируя ее как прекрасный информационный повод заявить о себе.

Национальные праздники, фестивали и дни национальных культур, юбилеи, выступления национальных ансамблей, иные национально-культурные мероприятия, в которых задействован административный ресурс и/или бюджетные средства, впечатляют: в некоторых регионах создается впечатление сплошного чередования национальных празднеств. Фольклорно-культурная компонента национальной политики и по сей день является основной в ряде регионов.

Однако в большинстве субъектов Федерации ширится осознание, что основа национальной политики не в ней: в регионах все больше внимания уделяют формированию установок толерантности, конкретным и крайне болезненным проблемам национального образования, поддержки языков меньшинств, поддержки национальных СМИ, организаций меньшинств.

В практической этнорегиональной политике все большее значение приобретают такие институциональные и инструментальные меры, как:

- Создание центров межнационального общения - региональных Домов Дружбы, локальных центров. Такие центры созданы в трети регионов, активная подготовка открытия Домов Дружбы ведется в Бурятии, прорабатывается вопрос о создании Дома Дружбы в Волгоградской области;

- Поддержка национальных СМИ. К сожалению, в ограниченном числе регионов можно утверждать, что власти помогают организациям меньшинств в выпуске печатной продукции, организации электронных СМИ. В большинстве регионов национальные СМИ существуют благодаря энтузиазму представителей меньшинств. Хотя имеются исключения: в Самарской области до последнего времени функционировало уникальное "Радио-7", вещавшее на 11 языках, выпускается 9 национальных газет при поддержке областного бюджета, неплохо обстоят дела в Башкирии, Дагестане, Татарии, Пермской, Оренбургской областях, других регионах;

- Развитие и поддержка национального образования. Национальные школы, как правило, функционируют в районах компактного проживания меньшинств. В местах дисперсного расселения они чаще всего существуют благодаря инициативам национально-культурных центров, власти их, как правило, финансово не поддерживают, хотя имеются исключения (Москва, например);

- Нестандартных решения. Почти в каждом регионе идет творческий поиск, многие решения очень интересны: в Волгоградской области власти идут на организацию "горячей линии" по межнациональным проблемам, в Астраханской – организовывали выезд Консультативного совета при губернаторе в полном составе для разбора на месте конфликтов; в Удмуртии – создают кафе национальных кухонь, в Тверской – проводят конкурс "Этническая красавица", в Ставропольском крае - организуют учебу кадров горрайадминистраций по проблемам национальных отношений, в Москве - курсы повышения квалификации госслужащих и работников правоохранительных органов, в Татарии – создается Ассоциация национально-культурных организаций, в Свердловской - проводят областной праздник – День народов Среднего Урала, в Пермской – проводят конкурсы "Учитель национальной школы". Примеры можно множить, в каждом регионе находят свою "изюминку". Практически везде идет реальная работа, следы ее не обнаружены только в некоторых центральных областях (например, Воронежской, Тульской).

Однако практическая политика по предотвращению ксенофобий и дискриминации, распространению установок толерантности наиболее эффективно проводится в регионах, комплексно подходящих к проблемам национальной политики, творчески относящихся ко всем ее компонентам: правовой базе, институциональному, инструментальному и финансовому сопровождению.

Даже в сфере регионального законотворчества – традиционно наименее проработанной, имеются заслуживающие внимания проработки. К таковым, например, можно отнести закон “О национальных отношениях на территории Волгоградской области”. Закон Волгоградской области достаточно декларативен и носит рамочный характер, однако он сыграл неоценимую роль в формировании национальной политики в области – базируясь на Законе, органы государственной власти разработали и приняли одну из лучших региональных программ национальной политики. Значимым также является упоминание Федерального закона от 18 июня 1998 г. N 84-ФЗ "О ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств" в перечне нормативных правовых актов, на основе которых создаются и действуют национальные общественные организации на территории области.18

Не тривиальным путем пошли в Кабардино-Балкарии: в принятом республикой "Кодексе Кабардино-Балкарской Республики об административных правонарушениях" устанавливается ответственность должностных лиц и физических лиц за нарушение порядка использования языков народов Кабардино-Балкарской Республики (Статья 3.1), нарушение законодательства о репатриантах (Статья 3.18), нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (Статья 7.1).19 Это первый и логически оправданный опыт законодательного регулирования ответственности за нарушение прав меньшинств, регламентируемых региональным законодательством.

Основным инструментом агрегации целей, задач, приоритетов и механизмов реализации этнорегиональной политики, борьбы с ксенофобиями и дискриминацией, формированием толерантности стали региональные целевые программы.

В регионах разрабатываются и реализуются два типа программ: комплексные региональные программы национальной политики, охватывающие все сферы национальной политики, и специальные региональные программы толерантности.

В одних регионах сделали ставку на комплексную программу, охватывающую практически все направления национальной политики, в других – на реализацию специальных программ толерантности, в третьих – на сочетание комплексной и специальных программ, в четвертых – на выделение блока мероприятий по формированию толерантности в других специальных программах. (В некоторых субъектах Федерации эти проблемы решаются в рамках программ образования, культуры, патриотического воспитания, воспитания молодежи. Особенно впечатляет опыт Пермской области, где наряду с одной из лучших комплексных программ реализуется – единственная в своем роде – «Программа развития политической и правовой культуры населения (2002 – 2006)», ориентированная на формирование толерантности не только в сфере межнациональных отношений, но и в сфере политики).

Таблица 1

Программы толерантности и комплексные программы национальной политики

в регионах России

Комплексные региональные программы национальной политики Комплексные программы национальной политики и специальные региональные программы толерантности Специальные региональные программы толерантности Блок мероприятий формирования толерантности в других специальных программах
Башкирия, Марий Эл, Удмуртия, Хакасия, Ставропольский, Волгоградская, Курганская, Пермская, Самарская, Саратовская, Ульяновская Коми, Чувашия, Оренбургская КБР,Калмыкия,Амурская,Белгородская, Калужская, Москва Бурятия, Якутия, Астраханская, Пермская

Реализация мероприятий по формированию установок толерантности в субъектах Федерации имеет специфику, определяемую особенностью социально-политической, экономической организации территории, социокультурными дискурсами.

Специальные программы толерантности, реализуемые субъектами после принятия соответствующей федеральной программы, достаточно разнородны: наряду с программами, достаточно хорошо проработанными, обеспеченными институциональным сопровождением и финансированием из регионального бюджета, имеются программы, принятые из конъюнктурных соображений и носящие декларативный характер (Амурская область), либо не обеспеченные ресурсами.

В комплексных программах национальной политики, как правило, выделяется блок мероприятий по формированию установок толерантности. Очень хорошо проработан этот блок в программах, успешно реализуемых в Пермской, Оренбургской областях, Чувашии. В то же время в ряде комплексных программ такого блока нет (Хакасия, Ульяновская область; в последней, по крайней мере, присутствуют мероприятия в духе воспитания толерантности).

Весьма специфична политика по формированию установок толерантности в Москве и Самарской области, в этих регионах вся национальная политика строится как дополнение к программе толерантности: в Москве соответствующая программа носит название «Москва на пути к культуре мира», в Самарской области – «Разные, но не чужие».

Внушает оптимизм, что регионы, столкнувшиеся с проблемами реализации национальной политики, ищут обходные пути по формированию толерантных установок: в Волгоградской области, где принята одна из лучших комплексных программ национальной политики, но имеются сложности с ее финансированием (программа каждый год выбрасывается из областного бюджета), пошли на такой неординарный шаг, как принятие Концепции развития культуры межнационального общения и установок толерантного сознания населения Волгоградской области.20 Достаточно распространена практика включения мероприятий по формированию установок толерантности в программы воспитания молодежи и детей (например, Якутия).21

Позитивный опыт проведения политики по формированию установок толерантного сознания в регионах впечатляет: имеются прекрасные наработки нормативной базы политики, инструментального, институционального и финансового ее обеспечения, накоплен опыт обеспечения взаимодействия структур исполнительной власти, ее конструктивного сотрудничества с организациями “третьего сектора”.

Слабыми звеньями по-прежнему остаются: декларативность принимаемых законов, иных нормативных правовых актов; недостаточное взаимодействие органов исполнительной власти с законодательной властью, слабая координация действий всех ветвей власти регионов с органами местного самоуправления и организациями национальных меньшинств. Повсеместно ощущается недостаточность финансирования, его нестабильность и нетранспарентность.

Наиболее уязвимым звеном этнорегиональной политики является ее имплементация: создается впечатление, что разработка программ в ряде случаев становится самодовлеющей задачей, тогда как их корректировке, мониторингу, институциональному и финансовому обеспечению уделяется недостаточное внимание. Даже в наиболее “продвинутых” регионах не удается обеспечить стабильность и предсказуемость национальной политики.

Наиболее приметные успехи достигнуты в регионах, взявших курс на конструктивное сотрудничество с меньшинствами. Как правило, это экономически сильные регионы с устойчивыми либеральными традициями, развитым "третьим сектором". Огромное значение играет опыт проведения и преемственность национальной политики (в части отработки процедур согласования интересов и принятия решений, реализации программ и финансирования). Регионы, начавшие этот процесс в начале 1990-х гг., и сегодня являются территориями с наиболее продвинутой политикой - Пермская, Коми, Самарская, Саратовская, Оренбургская области (здесь программы национальной политики реализуются с 1993-1994 гг.).

Наименее проработана национальная политика в регионах, избравших политику отчужденности и полагающих, что сама постановка вопроса о национальных проблемах провоцирует межэтническую напряженность – Воронежская, Тульская, Иркутская, Нижегородская области, другие регионы Центральной России. Самая серьезная ситуация сегодня в этих регионах, оказавшихся неподготовленными к неожиданной смене курса федеральных властей и не справляющимися с ксенофобскими настроениями (а иногда и поддерживающими такие настроения).

В субъектах Федерации, где межнациональные отношения накалены, жесткая риторика по отношению к меньшинствам и мигрантам – беспроигрышная позиция региональных властей, озабоченных своим рейтингом. При этом популизм, опирающийся на общественное мнение, зараженное этнофобиями, странным образом сочетается с прагматизмом: повсеместно региональные власти налаживают тесные контакты с мигрантами и этническими общинами. Миграционная и национальная политика, как она формулируется региональными лидерами в проблемных регионах, имеет мало общего с тем, как она проводится. Даже в Краснодарском крае, например, где акцентирование государственной миграционной политики на "борьбу с незаконной миграцией" дало мощный импульс мигрантофобиям, принимающим этническую окраску. (Чего стоит заявление А.Ткачева: "Определять, законный мигрант или незаконный, можно по фамилии, точнее, по ее окончанию. Фамилии, оканчивающиеся на "ян", "дзе", "швили" и "оглы" - незаконные, так же, как и их носители» 22). Даже здесь что-то делается, а на фоне иных регионов – и немало: образованы 160 НКА и НКЦ, три центра национальных культур, 57 национальных образовательных учреждений, создана Межведомственная комиссия по вопросам межнациональных отношений, в конце 2004 года принята краевая целевая «Программа гармонизации межнациональных отношений и развития национальных культур в Краснодарском крае на 2005 год».

 

…Межэтнические отношения все более идеологизируются. В крае действуют общественные объединения зачастую на узкой этнической и религиозной основе. Некоторые стремятся оказывать влияние на политическую жизнь в крае, пытаются брать на себя функции власти или диктовать условия органам государственной власти Краснодарского края, вынашивают идеи этнического сепаратизма. …Прибывающие в край представители этнических групп стремятся селиться компактно. Значительная их часть (армяне, грузины, азербайджанцы, курды, езиды, крымские татары, турки-месхетинцы и другие) оседает в наиболее важных в стратегическом отношении районах - вблизи границы и на Черноморском побережье. Это приводит к нарушению в крае исторически сложившегося этнодемографического баланса. Многие из вновь прибывших мигрантов занимают доминирующее положение в экономической сфере и особенно в коммерческой деятельности. Местное население в силу различных причин оказалось в менее выгодных условиях и воспринимает мигрантов как угрозу своему благополучию. Кроме того, они объединены негласными правилами и договоренностями в формировании собственной ценовой и иной протекционистской политики. Существенные средства отчисляются ими на идеологическое обеспечение закрепления диаспор на территории края. Создаются новые культовые учреждения, а под флагом национально-культурных объединений активно работают по сути политические организации, зачастую реализующие интересы диаспор или их наиболее предприимчивой и организованной части (лидеров, актива). Предприниматели и производители товаров из числа местного населения не имеют поддержки государства, фондов стимулирования отечественного предпринимательства, как правило, действуют в одиночку. Таким образом, в крае возникает непримиримое социальное соперничество в сфере распоряжения местными экономическими и природными ресурсами между местным населением и некоренными представителями этнических групп. Краевая целевая Программа гармонизации межнациональных отношений и развития национальных культур в Краснодарском крае на 2005 год

Ее риторика, правда, не очень согласуется с названием, а Программа сводится к декларациям; не в пример более конкретна целевая программа "Участие казачества в охране общественного порядка, проведении мероприятий по пресечению незаконной миграции и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в Краснодарском крае" на 2004 - 2006 годы.

В Москве, напротив, власти разделяют миграционную и этническую политику: аппелируя к общественному мнению, проводят жесткую миграционную политику, однако в сфере этнической политики выдерживается корректная, взвешенная линия.

Абсолютно не впечатляет политика регионов, определяющих лицо федеральной национальной политики: Татарстана, Башкирии и Московской области, Москвы – в силу особенностей процедур принятия решения, закрытости бюджетов и непоследовательности (успехи Москвы – следствие значительных средств, выделяемых на эти цели, эффективность расходования которых весьма сомнительна).

Немаловажное значение приобретает решимость властей проводить конструктивную национальную политику, четко отслеживая ситуацию и пресекая грядущие вызовы, одновременно формируя соответствующее общественное мнение. Успехи Волгоградской области, Ставропольского края в последние годы особенно диссонируют с провалами политики в Воронежской, Тульской областях, еще несколько лет назад стоящих на сходных позициях. (В Тульской области на поддержку областных фестивалей национальных культур предполагалось в 2004 году выделить 9 тысяч рублей, при том, что это единственное мероприятие в сфере национальной политики; в Воронежской же не удалось обнаружить никаких ее следов). Наметились сдвиги в Петербурге: в 2004 г. городским бюджетом предусмотрены расходы на поддержку национально-культурных автономий, создан Консультативный совет по делам национально-культурных объединений при правительстве Санкт-Петербурга, в третьем чтении принят проект закона "О межнациональных отношениях в Санкт-Петербурге".

К сожалению, курс на конструктивную политику формирования толерантности в регионах не стал необратимым. Для многих субъектов Федерации характерна непоследовательность политики, сопровождаемая “откатами”: отказом от транспарентности принятия решений, размыванием функций и ликвидацией структур, ответственных за проведение национальной политики, отказом от прозрачности финансирования, снижением финансовой дисциплины и др. В той или иной мере эти тенденции характерны для Бурятии, Татарстана, Коми, Ставропольского края, Астраханской, Калужской, Московской, Оренбургской, Нижегородской, Свердловской областей. В Саратовской области, например, программа толерантности, рассчитанная и на 2005-2006 годы, снята с контроля летом 2004 г. «в связи с выполнением». 23 В Коми в конце 2003 г. республиканский Миннац объединен с Минкультурой, утратила силу Концепция национальной политики (причем соответствующий Указ был опубликован спустя семь месяцев после подписания!), ликвидирован Координационный совет по делам национальностей при Президенте РК. А в Бурятии на смену республиканской целевой программе толерантности пришла программа «Развитие образования и науки в Республике Бурятия на 2004-2007 годы», в которой отсутствуют конкретные меры по формированию толерантности в республике.

Можно попытаться наметить контуры идеальной модели этнорегиональной политики формирования установок толерантности. На наш взгляд, модель такой политики включает:

· Проработанную нормативно-правовую базу политики толерантности, включающую: концептуальное осмысление целей, задач, приоритетов и механизмов реализации национальной политики в регионе (концепцию региональной национальной политики); законодательную регламентацию программ политики толерантности и комплексных программ национальной политики, процедур разработки, принятия и финансирования целевых региональных программ. Чрезвычайное внимание следует уделять правоприменению (острейшей проблеме, обсуждение которой выходит за рамки статьи).

· Разработку, принятие и реализацию региональных целевых программ национальной политики, программ толерантности. Особое внимание должно уделяться информационно-организационному сопровождению программ, включая их перманентную корректировку.

· Наличие соответствующих ведомств в органах исполнительной власти региона, исключительной функцией которых (или одной из основных) является мониторинг ситуации, разработка и реализация региональной национальной политики.

· Четкую увязку решаемых задач политики толерантности с финансовыми ресурсами и транспарентность финансовых потоков: проработку финансового блока программ по мероприятиям, срокам, распорядителям финансов и исполнителям; разработку процедур согласования интересов на стадии проработки бюджета региона и утверждение средств, направляемых на цели национальной политики, отдельной строкой в законе о бюджете; расшифровку функциональной структуры расходов бюджета, предусмотренных на реализацию региональных целевых программ; транспарентность исполнения бюджета; финансовую дисциплину.

В большинстве регионов сегодня знают, как встраивать этнорегиональную политику в социально-экономическую и политическую проблематику региона, как ее реализовывать. Возможно, главное сегодня – научиться ее тонкой настройке: насущной становится не только задача осмысления и обобщения накопленного опыта, но и осознания грядущих вызовов и угроз.

Сегодня угрозу социально-политической стабильности (несомненному приоритету региональных властей) представляют не межнациональные конфликты, а нарастающая социально-политическая напряженность – прямое следствие распространения ксенофобий и усиливающейся дискриминации меньшинств.