Непосредственным результатом роста государственной задолженности является организация системы управления государственным долгом.
Под управлением государственным долгом понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, определению условий и выпуску новых государственных ценных бумаг.
Основной целью управления внутренним государственным долгом является покрытие валовой потребности государства в заимствовани-
ях с минимальными затратами. Управление государственным внутренним долгом ориентировано на развитие рынков государственных ценных бумаг и финансового сектора в целом. Эта политика состоит из нескольких частей:
♦ организации эффективного функционирования первичных и вто ричных рынков ценных бумаг;
♦ минимизации издержек заимствования;
♦ координации политики управления государственным долгом с экономической политикой государства в целом.
Меры по организации первичного рынка поддерживают новые выпуски государственных ценных бумаг. К ним относятся диверсификация инструментов государственного долга, расширение круга держателей государственных ценных бумаг, регулирование операций по продаже, организация службы управления государственным долгом, обеспечение доступа на финансовые рынки и поддержание рыночной конъюнктуры. Успешно функционирующие и ликвидные вторичные рынки способствуют расширению круга держателей государственных ценных бумаг. Это позволяет избегать неравномерного движения котировок долговых обязательств и тем самым стабилизировать рынок.
Координация политики управления государственным долгом с совокупной экономической политикой государства происходит прежде всего в рамках финансовой политики, направленной либо на преодоление бюджетного дефицита, либо ориентированной на бюджетное кредитование, покрывающее как ее внутреннюю кредитную экспансию, так и импорт капитала. Важной чертой политики стала тенденция к диверсификации инструментов управления государственным долгом. Расширение рынков государственных облигаций шло по пути создания новых инструментов на основе использования гибких процентных ставок, сроков погашения и особенностей погашения отдельных выпусков, особенностей налогообложения процентных доходов. Гибкость процентных ставок достигается разными способами.
♦ За счет эмиссии облигаций с плавающими процентными ставками.
♦ Применение заранее установленных различных фиксированных ставок на разных образованиях данного выпуска.
Облигации с плавающими ставками широко используются в Италии. В меньшем объеме они применяются в Дании, Бельгии, Франции и Швеции. В целом же структура государственных ценных бумаг в большинстве стран ориентирована на различные виды облигаций с
Государственный кредит_____________________________________________ 191
фиксированной процентной ставкой. Для расширения рынка государственных облигаций может использоваться и специальный режим налогообложения, предусматривающий освобождение процентного дохода по государственным ценным бумагам от налога или его обложение по пониженным ставкам. Эта мера способствует сокращению издержек по обслуживанию государственного долга.
Выплата доходов по займам и их погашение обычно производятся за счет бюджетных средств. Однако в условиях резкого роста государственной задолженности правительства резко погашают долг за счет текущих доходов. Нередко они выпускают новые займы, чтобы рассчитаться с держателями облигаций старого займа. Такой способ погашения государственных займов называется рефинансированием, которое связано с конверсией и консолидацией. Активно рефинансирование применяется при выплате процентов и погашении по внешней части государственного долга. Непременным условием предоставления новых займов является хорошая репутация страны-должника в кругах международного финансового рынка, ее экономическая и политическая стабильность. Займы погашаются через казначейства и банки различными методами: выкупом облигаций на фондовой бирже или непосредственно у кредиторов, проведением тиражей выигрышей (когда вместе с суммой выигрыша выплачивается и нарицательная стоимость облигации), а также тиражей погашения по выигрышам и процентным займам, которые публикуются в прессе. Иногда платежи по государственным займам производятся в форме аннуитетов, т. е. в виде ежегодных выплат, включающих как проценты, так и часть основной суммы займа.
Выплата выигрышей, годовых процентов, сумм по погашению займов составляет основную долю расходов по управлению государственным долгом. К последним также относятся расходы по изготовлению, пересылке и реализации ценных бумаг государства, проведению тиражей выигрышей, тиражей погашения и некоторые другие расходы. В ряде стран к управлению государственным долгом относятся и попытки ограничить его рост путем установления лимита (потолка). В США до Первой мировой войны конгресс принимал решение о каждом дополнительном выпуске и размещении облигаций займа. В 1917 г. осуществлен переход к практике установления его потолка. На достижение эффективности государственного кредита направлены такие меры в области государственного управления государственным долгом, как конверсия, консолидация, обмен облигаций по регрессивному соотношению, новация, отсрочка погашений или аннулирования займов.
Государство имеет право уточнять первоначальные условия займа. Изменение первоначальных условий займа, касающееся доходности называется конверсией. Чаще всего при конверсии правительство меняет размер номинального процента, обычно уменьшая его, ставя целью снизить государственные расходы, связанные с выплатой процентов по долгу. Существует несколько методов проведения конверсии, главными из которых являются принудительные, добровольные и факультативные конверсии. При принудительной конверсии кредитор обязан обменять облигации старого займа на облигации нового с пониженной процентной ставкой. При добровольной конверсии кредитор имеет право согласиться на новые условия либо получить данную в долг сумму обратно, при факультативной — согласиться или отказаться от изменений условий займа. Чтобы заинтересовать держателей облигаций в конверсии, государство обычно предоставляет льготы по новому займу. Казначейство может обменять облигации краткосрочных и среднесрочных займов, подлежащих оплате, на облигации «до востребования» или на долгосрочные. Оно также вправе выпустить новый заем на более выгодных условиях и реализовать его на денежном рынке, направляя вырученные суммы на выкуп облигаций краткосрочных займов. Конверсия государственных займов осуществляется при избытке ссудного капитала. При конверсии снижается средняя норма доходности, в результате чего курсы облигаций повышаются, что увеличивает доходы владельцев облигаций.
Государство заинтересовано в получении займов на длительные сроки. Увеличение срока действия уже выпущенных займов может быть достигнуто за счет консолидации государственного долга. Под консолидацией понимается изменение условий займов, связанное с их сроками. Возможно совмещение консолидации с конверсией.
Унификация государственных займов обычно проводится вместе с консолидацией, но может быть проведена и вне ее. Унификация займов — это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Такая мера предусматривает уменьшение количества видов обращающихся одновременно ценных бумаг, что упрощает работу и сокращает расходы государства по системе государственного кредита.
В исключительных случаях правительство может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению, т. е. когда несколько ранее выпущенных облигаций приравниваются к одной новой облигации. Например, такой обмен был проведен в послевоенный период с целью изъятия из оборота облигаций займов военного времени. Обмен обли-
Государственный кредит_____________________________________________ 193
гаций по регрессивному соотношению избавил государство от необходимости выплачивать проценты и погашения в полноценных деньгах по облигациям, продававшимся государством за обесценившуюся валюту военных лет.
Новация — соглашение между заемщиком и кредитором по замене обязательства по указанному финансовому кредиту другим обязательством.
Отсрочка погашения займа или всех ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов не имеет финансовой эффективности для государства. Это происходит в момент, когда правительство уже выпустило слишком много займов и условия их эмиссии не были достаточно выгодны для государства. В таких случаях большая часть поступлений от реализации облигаций новых займов направляется на выплату процентов и погашений по ранее выпущенным займам. Чтобы разорвать этот порочный круг, государство объявляет об отсрочке погашения займов, которая отличается от консолидации тем, что при отсрочке не только отодвигаются сроки погашения, но и прекращается выплата доходов. Во время консолидации займов владельцы облигаций продолжают получать но ним свой доход.
Конверсия, консолидация, унификация государственных займов и обмен облигаций обычно осуществляются в отношении только внутренних займов. Что касается новации и отсрочки погашения обязательств, то эти меры возможны и по отношению к внешней задолженности. Отсрочка погашений займов, как правило, проводится по согласованию с кредиторами. При этом отсроука погашения долга может и не повлечь приостановку выплаты процентов по нему.
Под аннулированием государственного долга понимается мера, в результате которой государство полностью отказывается от обязательств по выпущенным займам (внутренним, внешним или по всему государственному долгу в целом). Аннулирование ценных бумаг может осуществляться по двум причинам. Во-первых, аннулирование государственного долга объявляется в случае финансовой несостоятельности государства, т. е. его банкротства. Во-вторых, аннулирование задолженности может являться следствием прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей.
Важной является сфера управления государственным долгом, связанная с определением условий и выпуском новых займов. При определении условий эмиссии займов, главными из которых являются уро-
вень доходности ценных бумаг для кредиторов, срок действия займов, способ выплаты доходов, государство обязано руководствоваться не только интересами достижения максимальной эффективности займов, но и учитывать реальную конъюнктуру на финансовом рынке. Изготовление, хранение и рассылка облигаций государственных займов возложены на соответствующие подразделения министерства финансов, реализация ценных бумаг — на банковскую систему. Банки свободно продают и покупают облигации государственных займов во все рабочие дни, кроме периода со дня проведения тиражей выигрышей по день получения официальной таблицы. Внешние облигационные займы на иностранных денежных рынках от имени государства-заемщика размещаются, как правило, банковскими консорциумами. За эту услугу они взимают комиссионное вознаграждение. Межправительственные займы обычно являются безоблигационными. Все условия межправительственных займов фиксируются в специальных соглашениях (уровень процента, валюта предоставления и погашения займа, другие условия).
Мировая практика накопила значительный арсенал инструментов государственного долга. Специального внимания заслуживают, например, такие вопросы современной практики управления государственным долгом, как возможность совмещения процентного и дисконтного дохода в одной ценной бумаге, способы привлечения иностранных инвесторов к финансированию государственного долга, особенности оперирования новыми инструментами рынка государственных облигаций. Не следует преуменьшать и значение рекомендационных и консультативных услуг Всемирного банка в отношении разработки и проведении политики макроэкономической стабилизации и структурной перестройки, но также не следует переносить опыт других стран на перестройку национальной экономики.
Особенности воздействия государственного долга на экономику в условиях переходного периода в Российской Федерации
Долговые тенденции повлияли на уровень взаимосвязи производства, распределения и потребления ВВП и нарушили их хрупкое динамическое равновесие. В частности, это нарушение привело к противоречиям структур распределения первичных (реальных) доходов населения, которые во многом явились причиной инвестиционного коллапса экономики страны. Рост госдолга привел к появлению ряда воспроиз-
Государственный кредит___________________________________________________________ 195
водственных ограничений, в частности к ограничениям внутреннего спроса и предложения, экспортным ограничениям, ограничениям в сфере воспроизводства рабочей силы, в использовании накопления на расширенное воспроизводство. Естественным следствием этих ограничений является функционирование экономики России всех лет реформирования в условиях суженного процесса воспроизводства.
К долговой экономике Россия шла быстрыми шагами, совпадающими по темпам с просчетами в реформировании экономики: обвал цен, кризис неплатежей, инфляция, ликвидация оборотного капитала, спад производства, бюджетный дефицит, рост внешнего долга и в результате тупик общего дефолта. Влияние данных факторов привело к главному экономическому разлому — активному сужению воспроизводственного процесса, не соответствующему потребностям общества и экономики. В этой связи важен анализ роли госдолга в воспроизводственном процессе.
Оценка государственного долга в плане его влияния на развитие экономики неоднозначна. Значительный государственный долг оказывает серьезное негативное воздействие на экономику, так как его рост (или же рост расходов по его обслуживанию) ведет к сокращению инвестиций в производительный капитал (особенно при использовании государственных заимствований на нужды текущего потребления государства через государственные ценные бумаги). Значительные дефициты бюджета обусловливают нарастание государственного долга и расходов на его обслуживание, что обостряет расходные проблемы государственного бюджета.
Однако необходимо учитывать, что государственный долг (особенно его внутренняя составляющая) является задолженностью населения самому себе, а использование этой задолженности может обеспечить решение многих экономических проблем развития страны. Опыт многих стран показывает, что сам по себе дефицит бюджета и нормальный государственный долг не являются негативными факторами, так как позволяют решить на определенных этапах развития сложные экономические проблемы. Однако данное соображение не относится к настоящей ситуации в экономике России.
Формирование долговой экономики происходит и активизируется в результате разрушения институциональной структуры экономических отношений, реальных институтов нормальной социально-рыночноори-ентированной экономики. Формы проявления этого разрушения проявляются в следующем: катастрофическое сжатие бюджета страны; огромный рост теневой экономики; падение доли государственных до-
ходов в ВВП; увеличение объемов неплатежей (во всех сегментах экономики); долларизация экономики; демонетизация и бартеризация экономики.
В нормальных рыночных условиях дефицит возникает, когда уровень инвестирования в стране значительно превышает уровень накопления. И в данном случае оценка этого дефицита не является однозначной, так как зависит от конкретных ситуаций и целей, решаемых экономикой. Иногда дефицит является причиной превышения нормы окупаемости инвестиционной стоимости привлекаемого иностранного капитала. Применительно к российской экономике главной причиной дефицита является превышение потребления (особенно госрасходов) над реальными доходами бюджета. К данной ситуации классическая причина дефицита, а именно рост уровня инвестирования по отношению к накоплению, не имеет прямого отношения.
Обслуживание государственного долга превратилось в один из важнейших элементов государственных расходов, причем этот элемент неэластичен к налоговым поступлениям в бюджет. С учетом реальных затрат на финансирование оборота государственных ценных бумаг уже в
1996 г. он составлял 7% ВВП, что делало его третьим по величине после общих расходов на поддержание экономики страны (9% ВВП) и соци альных расходов (8% ВВП). При этом выплаты на обслуживание госу дарственного долга растут очень быстро, вытесняя из бюджета другие виды расходов.
Нельзя не остановиться на таком аспекте, как своеобразная «наркотическая» зависимость государственных финансов от заимствований. Как правило, поступающие заимствования, и особенно средства нерезидентов, были «горячими» (спекулятивными). Так, например деньги иностранных инвесторов приходили на российский сверхрискованный рынок лишь в надежде на доход в 70-180% годовых. Поэтому можно было легко прогнозировать, что они моментально будут вывезены в случае сокращения ставки по ГКО (что произошло в середине
1997 г.) либо при потере доверия к государству (что произошло в авгу сте 1998 г.). Сочетание усилий правительства по снижению доходнос ти с ростом неуверенности в его способности платить по обязатель ствам из-за недобора налогов делало паническое бегство игроков неизбежным, что и произошло после ухудшения общей ситуации на мировом финансовом рынке.
Переход в цивилизованную форму расплаты по долгам можно оценить положительно, однако некоторые параметры этой расплаты яв-
Государственный кредит_____________________________________________ 197
ляются достаточно жесткими. Очевидно, что положение в этой сфере тревожное, причем растянутое на многие годы.
Таким образом, образовавшийся государственный долг России связан не с государственным регулированием экономической конъюнктуры и стремлением обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного производства, а является отражением кризисных явлений в экономике. Вследствие этого становится достаточно проблематичным использование в настоящее время в России дефицитного финансирования в качестве инструмента ускорения экономического развития.