Управление государственным долгом

Непосредственным результатом роста государственной задолженности является организация системы управления государственным долгом.

Под управлением государственным долгом понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погаше­нию займов, определению условий и выпуску новых государственных ценных бумаг.

Основной целью управления внутренним государственным долгом является покрытие валовой потребности государства в заимствовани-

190_____________________________________________________________ Тема 9

ях с минимальными затратами. Управление государственным внут­ренним долгом ориентировано на развитие рынков государственных ценных бумаг и финансового сектора в целом. Эта политика состоит из нескольких частей:

♦ организации эффективного функционирования первичных и вто­
ричных рынков ценных бумаг;

♦ минимизации издержек заимствования;

♦ координации политики управления государственным долгом с
экономической политикой государства в целом.

Меры по организации первичного рынка поддерживают новые вы­пуски государственных ценных бумаг. К ним относятся диверсифи­кация инструментов государственного долга, расширение круга дер­жателей государственных ценных бумаг, регулирование операций по продаже, организация службы управления государственным долгом, обеспечение доступа на финансовые рынки и поддержание рыночной конъюнктуры. Успешно функционирующие и ликвидные вторичные рынки способствуют расширению круга держателей государствен­ных ценных бумаг. Это позволяет избегать неравномерного движе­ния котировок долговых обязательств и тем самым стабилизировать рынок.

Координация политики управления государственным долгом с со­вокупной экономической политикой государства происходит прежде всего в рамках финансовой политики, направленной либо на преодо­ление бюджетного дефицита, либо ориентированной на бюджетное кредитование, покрывающее как ее внутреннюю кредитную экспан­сию, так и импорт капитала. Важной чертой политики стала тенденция к диверсификации инструментов управления государственным дол­гом. Расширение рынков государственных облигаций шло по пути со­здания новых инструментов на основе использования гибких процент­ных ставок, сроков погашения и особенностей погашения отдельных выпусков, особенностей налогообложения процентных доходов. Гиб­кость процентных ставок достигается разными способами.

♦ За счет эмиссии облигаций с плавающими процентными ставками.

♦ Применение заранее установленных различных фиксированных
ставок на разных образованиях данного выпуска.

Облигации с плавающими ставками широко используются в Ита­лии. В меньшем объеме они применяются в Дании, Бельгии, Франции и Швеции. В целом же структура государственных ценных бумаг в большинстве стран ориентирована на различные виды облигаций с

Государственный кредит_____________________________________________ 191

фиксированной процентной ставкой. Для расширения рынка государ­ственных облигаций может использоваться и специальный режим на­логообложения, предусматривающий освобождение процентного до­хода по государственным ценным бумагам от налога или его обложение по пониженным ставкам. Эта мера способствует сокраще­нию издержек по обслуживанию государственного долга.

Выплата доходов по займам и их погашение обычно производятся за счет бюджетных средств. Однако в условиях резкого роста государ­ственной задолженности правительства резко погашают долг за счет текущих доходов. Нередко они выпускают новые займы, чтобы рассчи­таться с держателями облигаций старого займа. Такой способ погаше­ния государственных займов называется рефинансированием, которое связано с конверсией и консолидацией. Активно рефинансирование применяется при выплате процентов и погашении по внешней части государственного долга. Непременным условием предоставления но­вых займов является хорошая репутация страны-должника в кругах международного финансового рынка, ее экономическая и политичес­кая стабильность. Займы погашаются через казначейства и банки раз­личными методами: выкупом облигаций на фондовой бирже или не­посредственно у кредиторов, проведением тиражей выигрышей (когда вместе с суммой выигрыша выплачивается и нарицательная стоимость облигации), а также тиражей погашения по выигрышам и процентным займам, которые публикуются в прессе. Иногда платежи по государ­ственным займам производятся в форме аннуитетов, т. е. в виде еже­годных выплат, включающих как проценты, так и часть основной сум­мы займа.

Выплата выигрышей, годовых процентов, сумм по погашению займов составляет основную долю расходов по управлению государственным долгом. К последним также относятся расходы по изготовлению, пере­сылке и реализации ценных бумаг государства, проведению тиражей выигрышей, тиражей погашения и некоторые другие расходы. В ряде стран к управлению государственным долгом относятся и попытки ог­раничить его рост путем установления лимита (потолка). В США до Первой мировой войны конгресс принимал решение о каждом дополни­тельном выпуске и размещении облигаций займа. В 1917 г. осуществлен переход к практике установления его потолка. На достижение эффек­тивности государственного кредита направлены такие меры в области государственного управления государственным долгом, как конверсия, консолидация, обмен облигаций по регрессивному соотношению, нова­ция, отсрочка погашений или аннулирования займов.

192______________________________________________________________ Тема 9

Государство имеет право уточнять первоначальные условия займа. Изменение первоначальных условий займа, касающееся доходности на­зывается конверсией. Чаще всего при конверсии правительство меняет размер номинального процента, обычно уменьшая его, ставя целью снизить государственные расходы, связанные с выплатой процентов по долгу. Существует несколько методов проведения конверсии, глав­ными из которых являются принудительные, добровольные и факуль­тативные конверсии. При принудительной конверсии кредитор обязан обменять облигации старого займа на облигации нового с пониженной процентной ставкой. При добровольной конверсии кредитор имеет пра­во согласиться на новые условия либо получить данную в долг сумму обратно, при факультативной — согласиться или отказаться от измене­ний условий займа. Чтобы заинтересовать держателей облигаций в кон­версии, государство обычно предоставляет льготы по новому займу. Казначейство может обменять облигации краткосрочных и среднесроч­ных займов, подлежащих оплате, на облигации «до востребования» или на долгосрочные. Оно также вправе выпустить новый заем на более вы­годных условиях и реализовать его на денежном рынке, направляя вы­рученные суммы на выкуп облигаций краткосрочных займов. Конвер­сия государственных займов осуществляется при избытке ссудного капитала. При конверсии снижается средняя норма доходности, в ре­зультате чего курсы облигаций повышаются, что увеличивает доходы владельцев облигаций.

Государство заинтересовано в получении займов на длительные сро­ки. Увеличение срока действия уже выпущенных займов может быть достигнуто за счет консолидации государственного долга. Под консоли­дацией понимается изменение условий займов, связанное с их сроками. Возможно совмещение консолидации с конверсией.

Унификация государственных займов обычно проводится вместе с консолидацией, но может быть проведена и вне ее. Унификация зай­мов — это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Такая мера предусматривает уменьшение количества видов обращающихся одновременно ценных бумаг, что упрощает работу и сокращает расхо­ды государства по системе государственного кредита.

В исключительных случаях правительство может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению, т. е. когда несколько ранее выпущенных облигаций приравниваются к одной новой облигации. На­пример, такой обмен был проведен в послевоенный период с целью изъятия из оборота облигаций займов военного времени. Обмен обли-

Государственный кредит_____________________________________________ 193

гаций по регрессивному соотношению избавил государство от необхо­димости выплачивать проценты и погашения в полноценных деньгах по облигациям, продававшимся государством за обесценившуюся ва­люту военных лет.

Новация — соглашение между заемщиком и кредитором по замене обязательства по указанному финансовому кредиту другим обяза­тельством.

Отсрочка погашения займа или всех ранее выпущенных займов про­водится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов не имеет финансовой эффективности для госу­дарства. Это происходит в момент, когда правительство уже выпусти­ло слишком много займов и условия их эмиссии не были достаточно выгодны для государства. В таких случаях большая часть поступле­ний от реализации облигаций новых займов направляется на выплату процентов и погашений по ранее выпущенным займам. Чтобы разо­рвать этот порочный круг, государство объявляет об отсрочке погаше­ния займов, которая отличается от консолидации тем, что при отсроч­ке не только отодвигаются сроки погашения, но и прекращается выплата доходов. Во время консолидации займов владельцы облига­ций продолжают получать но ним свой доход.

Конверсия, консолидация, унификация государственных займов и обмен облигаций обычно осуществляются в отношении только внутрен­них займов. Что касается новации и отсрочки погашения обязательств, то эти меры возможны и по отношению к внешней задолженности. От­срочка погашений займов, как правило, проводится по согласованию с кредиторами. При этом отсроука погашения долга может и не повлечь приостановку выплаты процентов по нему.

Под аннулированием государственного долга понимается мера, в ре­зультате которой государство полностью отказывается от обяза­тельств по выпущенным займам (внутренним, внешним или по всему государственному долгу в целом). Аннулирование ценных бумаг может осуществляться по двум причинам. Во-первых, аннулирование госу­дарственного долга объявляется в случае финансовой несостоятель­ности государства, т. е. его банкротства. Во-вторых, аннулирование задолженности может являться следствием прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей.

Важной является сфера управления государственным долгом, свя­занная с определением условий и выпуском новых займов. При опре­делении условий эмиссии займов, главными из которых являются уро-

7 - 2085

294______________________________________________________________ Тема 9

вень доходности ценных бумаг для кредиторов, срок действия займов, способ выплаты доходов, государство обязано руководствоваться не только интересами достижения максимальной эффективности займов, но и учитывать реальную конъюнктуру на финансовом рынке. Изго­товление, хранение и рассылка облигаций государственных займов возложены на соответствующие подразделения министерства финан­сов, реализация ценных бумаг — на банковскую систему. Банки сво­бодно продают и покупают облигации государственных займов во все рабочие дни, кроме периода со дня проведения тиражей выигрышей по день получения официальной таблицы. Внешние облигационные зай­мы на иностранных денежных рынках от имени государства-заемщика размещаются, как правило, банковскими консорциумами. За эту услу­гу они взимают комиссионное вознаграждение. Межправительствен­ные займы обычно являются безоблигационными. Все условия меж­правительственных займов фиксируются в специальных соглашениях (уровень процента, валюта предоставления и погашения займа, другие условия).

Мировая практика накопила значительный арсенал инструментов государственного долга. Специального внимания заслуживают, напри­мер, такие вопросы современной практики управления государствен­ным долгом, как возможность совмещения процентного и дисконтного дохода в одной ценной бумаге, способы привлечения иностранных ин­весторов к финансированию государственного долга, особенности опе­рирования новыми инструментами рынка государственных облигаций. Не следует преуменьшать и значение рекомендационных и консульта­тивных услуг Всемирного банка в отношении разработки и проведении политики макроэкономической стабилизации и структурной пере­стройки, но также не следует переносить опыт других стран на пере­стройку национальной экономики.

Особенности воздействия государственного долга на экономику в условиях переходного периода в Российской Федерации

Долговые тенденции повлияли на уровень взаимосвязи производства, распределения и потребления ВВП и нарушили их хрупкое динами­ческое равновесие. В частности, это нарушение привело к противоре­чиям структур распределения первичных (реальных) доходов населе­ния, которые во многом явились причиной инвестиционного коллапса экономики страны. Рост госдолга привел к появлению ряда воспроиз-

Государственный кредит___________________________________________________________ 195

водственных ограничений, в частности к ограничениям внутреннего спроса и предложения, экспортным ограничениям, ограничениям в сфере воспроизводства рабочей силы, в использовании накопления на расширенное воспроизводство. Естественным следствием этих огра­ничений является функционирование экономики России всех лет ре­формирования в условиях суженного процесса воспроизводства.

К долговой экономике Россия шла быстрыми шагами, совпадающи­ми по темпам с просчетами в реформировании экономики: обвал цен, кризис неплатежей, инфляция, ликвидация оборотного капитала, спад производства, бюджетный дефицит, рост внешнего долга и в результа­те тупик общего дефолта. Влияние данных факторов привело к глав­ному экономическому разлому — активному сужению воспроизвод­ственного процесса, не соответствующему потребностям общества и экономики. В этой связи важен анализ роли госдолга в воспроизвод­ственном процессе.

Оценка государственного долга в плане его влияния на развитие экономики неоднозначна. Значительный государственный долг ока­зывает серьезное негативное воздействие на экономику, так как его рост (или же рост расходов по его обслуживанию) ведет к сокращению инвестиций в производительный капитал (особенно при использова­нии государственных заимствований на нужды текущего потребления государства через государственные ценные бумаги). Значительные де­фициты бюджета обусловливают нарастание государственного долга и расходов на его обслуживание, что обостряет расходные проблемы государственного бюджета.

Однако необходимо учитывать, что государственный долг (особен­но его внутренняя составляющая) является задолженностью населе­ния самому себе, а использование этой задолженности может обеспе­чить решение многих экономических проблем развития страны. Опыт многих стран показывает, что сам по себе дефицит бюджета и нормаль­ный государственный долг не являются негативными факторами, так как позволяют решить на определенных этапах развития сложные эко­номические проблемы. Однако данное соображение не относится к на­стоящей ситуации в экономике России.

Формирование долговой экономики происходит и активизируется в результате разрушения институциональной структуры экономических отношений, реальных институтов нормальной социально-рыночноори-ентированной экономики. Формы проявления этого разрушения про­являются в следующем: катастрофическое сжатие бюджета страны; огромный рост теневой экономики; падение доли государственных до-

196 __________________________________________________________________ Тема 9

ходов в ВВП; увеличение объемов неплатежей (во всех сегментах эко­номики); долларизация экономики; демонетизация и бартеризация эко­номики.

В нормальных рыночных условиях дефицит возникает, когда уро­вень инвестирования в стране значительно превышает уровень на­копления. И в данном случае оценка этого дефицита не является однозначной, так как зависит от конкретных ситуаций и целей, реша­емых экономикой. Иногда дефицит является причиной превышения нормы окупаемости инвестиционной стоимости привлекаемого иностранного капитала. Применительно к российской экономике главной причиной дефицита является превышение потребления (особенно госрасходов) над реальными доходами бюджета. К данной ситуации классическая причина дефицита, а именно рост уровня ин­вестирования по отношению к накоплению, не имеет прямого отно­шения.

Обслуживание государственного долга превратилось в один из важ­нейших элементов государственных расходов, причем этот элемент не­эластичен к налоговым поступлениям в бюджет. С учетом реальных за­трат на финансирование оборота государственных ценных бумаг уже в

1996 г. он составлял 7% ВВП, что делало его третьим по величине после
общих расходов на поддержание экономики страны (9% ВВП) и соци­
альных расходов (8% ВВП). При этом выплаты на обслуживание госу­
дарственного долга растут очень быстро, вытесняя из бюджета другие
виды расходов.

Нельзя не остановиться на таком аспекте, как своеобразная «нарко­тическая» зависимость государственных финансов от заимствований. Как правило, поступающие заимствования, и особенно средства нере­зидентов, были «горячими» (спекулятивными). Так, например деньги иностранных инвесторов приходили на российский сверхрискован­ный рынок лишь в надежде на доход в 70-180% годовых. Поэтому можно было легко прогнозировать, что они моментально будут выве­зены в случае сокращения ставки по ГКО (что произошло в середине

1997 г.) либо при потере доверия к государству (что произошло в авгу­
сте 1998 г.). Сочетание усилий правительства по снижению доходнос­
ти с ростом неуверенности в его способности платить по обязатель­
ствам из-за недобора налогов делало паническое бегство игроков
неизбежным, что и произошло после ухудшения общей ситуации на
мировом финансовом рынке.

Переход в цивилизованную форму расплаты по долгам можно оце­нить положительно, однако некоторые параметры этой расплаты яв-

Государственный кредит_____________________________________________ 197

ляются достаточно жесткими. Очевидно, что положение в этой сфере тревожное, причем растянутое на многие годы.

Таким образом, образовавшийся государственный долг России связан не с государственным регулированием экономической конъ­юнктуры и стремлением обеспечить прогрессивные сдвиги в струк­туре общественного производства, а является отражением кризисных явлений в экономике. Вследствие этого становится достаточно про­блематичным использование в настоящее время в России дефицит­ного финансирования в качестве инструмента ускорения экономи­ческого развития.

Поиск по сайту: