Практика показывает необходимость выработки и реализации стратегии регулирования государственного внешнего долга, основанной, во-первых, на снижении реальной стоимости его обслуживания; во-вторых, на согласовании динамики долга с темпами экономического роста.
Экономика России уже перешла критические пороги по наращиванию долга, и поэтому имеет смысл выработать прогноз выхода из «долговой ямы», глубина которой такова, что ставит под сомнение многие позитивные проектировки развития экономики РФ в ближайшей перспективе.
Учитывая сложность объекта, правильным было бы говорить о стратегии управления долгом в целом, так как отдельные его элементы имеют определенную специфику регулирования различными механизмами с использованием разных инструментов. Высокая степень неопределенности развития данной системы (долга) и ее регулирования предопределяет необходимость тщательного анализа отдельных ее составляющих и выбора наиболее эффективных инструментов для решения этой задачи.
Стратегическая концепция выхода из долгового кризиса представляет собой сложный комплекс взаимосвязанных мер. Среди ключевых мер можно назвать следующие.
♦ Для возможности объективной оценки воздействия государ ственного внешнего долга на экономику и принятия адекватных мер по регулированию этих процессов представляется необходи мым включение всех внешних заимствований, совершаемых со стороны государственных предприятий и других общественных финансовых институтов, в структуру государственного бюджета.
♦ Разработка долгосрочной программы (до 2005 г. с последующей пролонгацией) предельных объемов государственного долга (от дельно по внешнему и по внутреннему долгу) по отношению к ВВП с акцентом на определение перспектив погашения отдель ных структурных компонентов каждого из них с выделением пер вичного долга и расходов по его обслуживанию.
♦ Высокая степень опасности нарастающего долгового кризиса и его системный характер определяют необходимость принятия комплекса мер в части целенаправленной корректировки преодо ления сложившихся деформаций современного курса бюджетно-
налоговой и финансово-кредитной системы, при этом особого внимания требует проблема создания специальной государственной структуры, несущей ответственность за стабилизацию платежеспособности Российской Федерации.
♦ Для выхода из долгового кризиса и перехода к подъему экономи ки необходимо поднять долю накопления в ВВП как минимум до 25-30%. Только при этих условиях возможно обеспечить превы шение ввода производственных мощностей над их выбытием и создать условия для функционирования расширенного воспроиз водства. В быстроразвивающихся странах эта доля достигает 40% (например, Китай, имеющий с 1979 г. ежегодно в среднем 10% прироста ВВП). Эта проблема для сегодняшней экономики Рос сии чрезвычайно сложна, так как повышать долю накопления в ВВП можно только за счет сокращения его потребляемой части, что для страны, где 30% населения живет ниже черты бедности, становится задачей чрезвычайно сложной.
♦ Удлинение сроков заимствования и снижение стоимости обслу живания государственного внешнего долга повлияют на высво бождение денежных средств, необходимых для финансирования реального сектора. Однако следует иметь в виду потенциальные возможности ослабления груза государственного внешнего долга за счет изменения структуры его держателей. Государственная политика, направленная на превращение государственных цен ных бумаг в альтернативную долларовой форму сбережений, по зволит не только покрыть дефицит бюджета, но и сохранит ре сурсную базу коммерческих банков.
♦ Увеличение доли российских ценных бумаг, котирующихся на рынке внешних долгов, требует усиления внимания к рыночным методам управления внешним долгом. Важное значение приоб ретает поддержание высоких котировок и ликвидности облига ций, управление дюрацией долговых инструментов и процентны ми выплатами, осуществление конверсионных операций и операций по выкупу долга, улучшение валютной структуры дол га и т. п. Рыночные долговые инструменты намного облегчают проведение данных операций и с точки зрения финансовых тех нологий.
♦ Важнейшим направлением снижения стоимости обслуживания госдолга является сокращение практики предоставления госу дарственных гарантий. Правительству следует проводить заим ствования, не допуская нерыночных, неденежных форм оформ-
Государственный кредит_____________________________________________ 215
ления своей задолженности (в виде зачетов, освобождений и т. д.), что не изменит реальную величину последней, но сделает ее более прозрачной.
♦ Для снижения бремени внешней задолженности представляется необходимым продолжение практики многолетних реструк-туризационных соглашений с западными кредиторами, прежде всего с Парижским и Лондонским клубами, а также активное управление внешним долгом с использованием операций «своп» долг-акции и долг-ресурсы, осуществление государственных приватизационных программ, разработка и практическое применение альтернативных вариантов взыскания долгов с российских должников, повышение эффективности использования зарубежных активов Российской Федерации.
Данная система стратегически ориентированных мер позволяет перевести государственный долг из категории «негативов» развития экономики в фактор обеспечения стабильности и повышения эффективности российской экономики.
Стратегия государственного долга и адекватная ей стратегия в области финансирования дефицита государственного бюджета выступают элементами, балансирующими всю схему бюджетной стратегии в целом.
Институты государственного кредитования экспортных операций
Практика показывает, что государственные кредиты предоставляются как своим (национальным) экспортерам, так и странам-импортерам. В последнем случае кредиты даются правительством одной (обычно развитой) правительству другой (как правило, развивающейся) страны с тем, чтобы создать для своих экспортеров благоприятные условия для реализации вывозимых товаров. Соответствующие кредиты, как правило, относятся к категории льготных. Разработка условий договора о предоставлении межгосударственного кредита и их согласование с заемщиком обычно входят в компетенцию центробанков заинтересованных государств. В число этих условий обычно входят:
♦ цель кредита;
♦ его сумма и вид валюты, в котором он предоставляется;
♦ круг товаров и услуг, включаемых в данную кредитную линию;
В промышленно развитых странах система государственной поддержки экспортных кредитов получила широкое развитие еще в начале 50-х гг. Сегодня на долю пяти ведущих стран (Англии, США, Франции, Германии, Японии) приходится около 75% средне- и долгосрочных кредитов, предоставленных сообществом стран ОЭСР, причем 70% всех экспортных ссуд предоставляется развивающимся странам.
Начиная с середины 80-х гг. роль государственных кредитов во всем мире заметно снизилась. По группе стран «соцлагеря» это было вызвано центробежными процессами, завершившимися полным демонтажом системы. По группе промышленно развитых держав свертывание рассматриваемого вида кредитования связано с другими обстоятельствами. Во-первых, исчезновение с политической арены главных соперников — социалистических стран — открыло новые рынки сбыта, и политика экспансии стала реализовываться ими более «дешевыми» методами. Во-вторых, в силу причин некоторые области кредитования, традиционно считавшиеся сферами размещения государственных кредитов, перешли в сферу банковского и фирменного кредитования. Наконец, в-третьих, существенно возросла роль Мирового банка в финансировании отдельных национальных проектов. Государственное кредитование экспорта сохранило тем не менее существенную значимость, при этом оно стало более жестко регулироваться международными инструментами, нормами и соглашениями.
В Англии при министерстве промышленности и торговли функционирует специальное управление по обслуживанию экспортных кредитов {Export Credit Guarantee Department). Данное управление гарантирует (путем выдачи поручительства) кредитоспособность английских экспортеров. Государственные гарантии, впрочем, распространяются и на кредиты импортерам английских товаров, полученные в зарубежных филиалах банков Великобритании, поэтому коммерческие банки, финансирующие внешнеторговые операции английских фирм, работают в условиях низкого кредитного рынка. Посредничество ECGD гарантирует масштабное рефинансирование экспортных кредитов, причем в сравнительно сжатые сроки. Данное управление зачастую возмещает курсовую разницу коммерческим банкам, с тем чтобы экспортеры могли получать кредиты по фиксированным процентным ставкам (в конечном счете, курсовая разница
Государственный кредит_____________________________________________ 217
покрывается) за счет госбюджета. Начиная с 1978 г., ECGD само занимается выдачей экспортных кредитов и их рефинансированием (как правило, по особо крупным сделкам).
В США многие фирмы-экспортеры располагают собственным капиталом и широкими связями с разного рода кредитными учреждениями, а поэтому сами финансируют свои экспортные поставки. Государственные экспортные кредиты имеют особое значение для малых и средних предприятий, и именно для их обслуживания был создан экспортно-импортный банк (Эксимбанк) США. Его основная функция сегодня — рефинансирование долгосрочных экспортных кредитов и гарантирование кредитов, выданных под внешнеторговые операции и предоставление прямых кредитов под экспорт (на 30-55% стоимости внешнеторговых сделок). Данный банк может брать на себя поручительство по кредитам, предоставленным коммерческими банками, и осуществлять страхование последних. В тесном сотрудничестве с Эксимбанком США работает фонд частного экспорта (Private Export Funding Co), объединяющий 60 банков и фирм-экспортеров. Партнером же по страхованию коммерческого и политического риска, связанного с финансированием экспорта, является Ассоциация по страхованию коммерческого кредита (Foreign Credit Insurance Association), которая входит в структуру Эксимбанка. Уставной (как и резервный) капитал Эксимбанка образуется за счет бюджетных средств. Однако свои основные кредитные ресурсы данный банк формирует сам, пользуясь, правда, государственными гарантиями и гарантиями Федерального финансового банка. Каждые пять лет конгрессом США утверждается устав Эксимбанка, равно как и предельные суммы кредитования и страхования. Основная масса кредита предоставляется банком для американского экспорта в развивающиеся страны. С начала 70-х гг. кредиты (или гарантии) шли и в те социалистические страны, которые американское правительство наделило статусом государств «наибольшего благоприятствования».
Во Франции широкая сеть государственного кредитования, сложившаяся в конце 40-х—начале 50-х гг. XX в., в последующие десятилетия постепенно сворачивалась. Сегодня государство (в лице представляющего его Французского банка кредитования экспорта) поддерживает лишь долгосрочные экспортные кредиты в развивающиеся страны и занимается их рефинансированием, остальной экспорт поддерживают коммерческие банки. Французский банк кредитования экспорта обычно привлекает свободные ресурсы национального рынка капитала и сохраняет за собой лишь одну льготную функцию: ком-
пенсировать (за счет бюджетных средств) превышение ставок комерческих банков, предоставляющих кредиты для французских экспортеров, над средними ставками экспортных кредитов в странах ОЭСР.
В Германии фирмы-экспортеры также располагают значительным собственным капиталом и традиционно имеют тесные отношения с коммерческими банками, вследствие этого доля государства в кредитовании экспорта никогда не превышала здесь 25% общей суммы экспортных кредитов. Учитывая, что значительная часть германского экспорта направляется в развивающиеся страны, эту долю можно считать невысокой.
Особо следует выделить две организации, выполняющие роль государственного кредитора: Банк реконструкции (KFW), работающий под контролем государственной межотраслевой комиссии и Экспортный банк (DKA).
KFW выдаётдолгосрочные кредиты для отечественных экспортеров и импортеров, а также для зарубежных покупателей немецких товаров. Часто кредиты предоставляются совместно с коммерческими банками. Экспортные кредиты банка реконструкции играют важную роль в реализации традиционных экспортных товаров Германии в развивающихся странах, а также в финансировании зарубежных немецких дочерних фирм.
По своей организационной форме DKA представляет собой банковский синдикат, состоящий из 60 коммерческих банков. Он представляет экспортные кредиты трех типов: А, В и С. Первый тип кредита дается членам синдиката, второй — сторонним контрагентам, но с правом рефинансирования в Бундесбанке Германии. Максимальные сроки предоставления кредитов: тип А — 10 лет, тип В — 4 года. Как правило, доля кредита не превышает 70% суммы контракта. Что касается кредитов типа С, то они предоставляются зарубежным покупателям.
В Японии функционирует государственный Экспортно-импортный банк. Это обстоятельство оказывает существенное влияние, как на формирование уставного капитала, так и на предоставляемую государственную поддержку. В 70-80-х гг. Экспортно-импортный банк обеспечивал более 50% экспортных кредитов. Спектр форм предоставляемых кредитов весьма широк: прямое кредитование экспорта; рефинансирование фирменных кредитов, направленных зарубежным покупателям; выдача государственных кредитов; рефинансирование кредитов иностранных банков и иностранных
Государственный кредит_____________________________________________ 219
капиталовложений. Обычно кредиты выдаются на срок от двух до десяти лет, причем с фиксированной процентной ставкой. Размер кредита — до 70% суммы контракта. Обязательным условием предоставления кредита является предварительное страхование сделки в Управлении страхования экспорта при министерстве внешней торговли и промышленности Японии.
Обобщая опыт промышленно развитых стран в области кредитования экспорта, можно констатировать следующее. Во-первых, краткосрочное кредитование экспорта осуществляют главным образом коммерческие банки. Они обслуживают преимущественно внутренний рынок, и лишь некоторые крупные банки специализируются на финансировании экспортной деятельности. Во-вторых, кредиты, предоставляемые системой коммерческих банков для проведения экспортных операций, ограничены и часто оказываются недостаточными. В-третьих, характерной для развитых стран тенденцией последних лет является интенсивный рост спроса на средне- и долгосрочные кредиты под экспорт товаров и услуг. В этой связи, в-четвертых, изменения в кредитных запросах фирм и предприятий обусловлены поиском новых решений, связанных с существенной ролью государства.
Наиболее распространенной стала практика создания особого финансового института, специализированного на кредитовании экспорта. Он может быть чисто государственной структурой, находиться в смешанной собственности или быть наделенным статусом уполномоченного правительством, но в любом случае контролируется государством. Во многих странах именно такой финансовый институт выдает кредиты экспортерам, занимается рефинансированием экспортных кредитов, кредитованием импортеров. Через эту структуру реализуются различные государственные льготы для экспортеров и импортеров.
Выводы
Государственный кредит представляет собой отношения перераспределения внутреннего валового продукта и частично национального богатства, в ходе которого временно свободные денежные средства юридических и физических лиц, обычно не предназначенные для текущего потребления, переходят в распоряжение государства, превращаясь в его дополнительные финансовые ресурсы. Эти денежные средства, как правило, используются на покрытие бюджетного дефицита.
Общественное назначение государственного кредита проявляется в его фискальной функции, а где есть движение денежных средств, обязательно осуществляется контроль как функция управления.
Выступая как кредитор государство предоставляет ссуды на условиях платности и возвратности.
Государственный кредит функционирует в двух формах:
♦ государственные займы, имеющие разветвленную структуру по множеству классификационных признаков;
♦ государственные гарантии, представленные бюджетными ссуда ми, товарными кредитами, льготными кредитами и инвестицион ным налоговым кредитом.
С понятием «государственные займы» тесно связано понятие «государственный долг». Государственные займы — это завтрашние налоги. Внешний государственный долг ложится на страну наибольшим бременем. Если платежи по нему составляют значительную часть поступлений от внешнеэкономической деятельности страны, например 20-30%, то привлекать новые займы из-за рубежа становится трудно.
Под управлением государственным долгом понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, определению условий выпуска новых государственных ценных бумаг. На достижение эффективности государственного кредита направлены конверсия, консолидация, унификация займов, обмен облигаций по регрессивному соотношению, отсрочка погашения займа, новация, аннулирование государственного долга.
Образовавшийся госдолг РФ является отражением кризисных явлений в экономике страны. В ближайшие 6 лет Россия должна выплатить по внешнему долгу более $95 млрд, из которых примерно половину составят выплаты процентов по долгу. Пик платежей приходится на 2003 г., когда, по мнению ряда экспертов, может наступить очередной долговой кризис, и правительство РФ прилагает немалые усилия для предотвращения его возникновения.
Государственное кредитование экспорта в настоящее время более жестко регулируется международными институтами, нормами и соглашениями. На долю пяти ведущих стран — США, Англии, Франции, Германии и Японии приходится около 75% средне- и долгосрочных кредитов, предоставляемых сообществом стран ОЭСР, причем 70% всех экспортных ссуд предоставляется развивающимся странам.
Государственный кредит_____________________________________________ 221
Материалыдля самостоятельной работы по теме 9
Вопросы для самоконтроля
1. Чем предопределяется возможность и необходимость использо вания государственного кредита?
2. Чем отличается государственный кредит от банковского и товар ного?
3. Какова классификация государственных займов?
4. Что вы понимаете под управлением государственным долгом?
5. Какую сумму в 2001 г. Россия должна выплатить по своим вне шним обязательствам?
6. Назовите институты государственного кредитования в Герма нии.
Литература к теме 9
Головачев Д. Л. Государственный долг. Теория, российская и мировая практика. — М.: ЧеРО, 1998.
Романовский М. В., Врублевская О. Д., Иванова Н. Г. Основы теории и практики государственных финансов. Учеб. пособие. — СПб: СПбГУЭФ, 1998.
Самсонов Н. Ф., Баранникова Н. П., Строкова Н. И. Финансы на макроуровне. — М.: Высшая школа, 1998.
Федякина Л. Н. Мировая внешняя задолженность: теория и практика урегулирования. — М.: Дело и Сервис, 1998.
Финансы и кредит / Под ред. Казака А. Ю. — Екатеринбург: МП «ПИПП», 1994.
Финансы / Под ред. Родионовой В. М. — М.: Финансы и статистика, 1995.
Хакамада И. М. Государственный долг: структура и управление// Вопросы экономики. 1997. № 4. С. 27.
Химичева Н. И. Финансовое право. — М.: Бек, 1997.
Ходский Л. В. Основы государственного хозяйства. Пособие по финансовому праву. — СПб, 1894.
Ссылки, используемые в тексте
Х.Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. — М., 1979, т. 2, с. 189.