Мои Конспекты
Главная | Обратная связь


Автомобили
Астрономия
Биология
География
Дом и сад
Другие языки
Другое
Информатика
История
Культура
Литература
Логика
Математика
Медицина
Металлургия
Механика
Образование
Охрана труда
Педагогика
Политика
Право
Психология
Религия
Риторика
Социология
Спорт
Строительство
Технология
Туризм
Физика
Философия
Финансы
Химия
Черчение
Экология
Экономика
Электроника

В. Система межбюджетных трансфертов



Система федеральных трансфертов бюджетам провинций является частью более широкой системы бюджетных договоренностей между властями двух уровней. Бюджетные договоренности включают следующие элементы:

1. Блочные трансферты. В Канаде существует два основных вида блочных трансфертов: выравнивающие трансферты и финансовая помощь, выделяемая в рамках Канадского трансферта на здравоохранение и социальное обеспечение (Canada Health and Social Transfer – CHST). Выравнивающие трансферты предоставляются провинциям с низкими бюджетными доходами, рассчитанными исходя из их налоговых возможностей, без каких-либо условий. Такие трансферты предназначены для того, чтобы предоставить возможность всем провинциям обеспечить соблюдение минимальных общенациональных стандартов при предоставлении общественных благ. Трансферты CHST представляют собой субсидии, которые выделяются провинциям из расчета на душу населения. Предназначены они для оказания содействия органам власти провинций в области финансирования здравоохранения, высшего образования и социальных программ. Эти трансферты обусловливаются требованиями относительно структуры программ в области здравоохранения, финансирования больниц, оказания социальной помощи и предоставления социальных услуг. Трансферты CHST возникли на базе ряда программ совместного финансирования расходов в каждой из этих областей социальной политики.

2. Целевые трансферты. Этот вид финансовой помощи имеет меньшее значение в системе межбюджетных трансфертов, чем блочные трансферты, если судить по их объемам, хотя исторически они использовались в схемах совместного финансирования основных социальных программ в провинциях, в таких областях как здравоохранение, финансирование больниц, оказание социальной помощи и прочих услуг. Примером их использования в настоящее время могут служить программы содержания автомобильных дорог и финансирования иммиграционных служб.

3. Меры по обеспечению гармонизации налоговых систем. Данные меры принимаются в рамках двусторонних соглашений об обеспечении гармонизации правил определения налоговой базы, а в некоторых случаях – и структуры налоговых ставок. Они предназначены для обеспечения единой системы налогообложения в стране. Такие соглашения заключены с некоторыми провинциями в отношении налога на доходы физических лиц, налогов на доходы корпораций и налогов с продаж.

4. Другие соглашения между федеральными властями и властями провинций. Существуют также различные соглашения между федеральным центром и провинциями, которые имеют своей целью обеспечение соответствия бюджетной политики органов власти провинций и федеральных властей интересам внутреннего экономического союза. Так, существует соглашение о внутренней торговле, в котором содержатся положения, предотвращающие нарушение единства внутреннего рынка товаров, услуг, рабочей силы и капитала. Соглашение об основах социального партнерства (упоминавшееся выше) направлено на реализацию целей в области социальной политики, к достижению которых стремятся власти обоих уровней. Прежде всего, это соглашение связано с использованием условных федеральных трансфертов в областях, отнесенных к компетенции провинций (так называемый вопрос о расширенном толковании расходных полномочий федерального центра). Существуют также соглашения, касающиеся функционирования иммиграционных служб, защиты окружающей среды, а также недавно заключенное соглашение о предоставлении через Национальную программу помощи детям субсидий семьям с детьми.

Совокупность названных выше бюджетных договоренностей способствует как бюджетной децентрализации и ответственности провинций, так и решению общенациональных задач. Существует множество публикаций в области фискального федерализма, которые посвящены вопросу, как децентрализованный процесс принятия бюджетных решений может приводить к невыполнению общенациональных экономических задач: обеспечение единства внутреннего экономического пространства, выполнение принципов справедливости и равенства на общенациональном уровне. Бюджетные договоренности можно рассматривать как способ предотвращения такой опасности. Отчасти это достигается путем сохранения за федеральным центром полномочий по надзору за выполнением общенациональных задач, например, с помощью использования своих расходных полномочий. Бюджетные договоренности предусматривают также заключение соглашений о сотрудничестве между двумя уровнями власти. Такие соглашения могут содержать как положительные, так и отрицательные требования. К отрицательным мерам относятся требования к провинциям воздерживаться от проведения политики, которая может нанести урон общенациональным интересам, как, например, создание запретов на свободное перемещение товаров (работ, услуг) через границы провинций и факторов производства внутри страны. К положительным требованиям относятся соглашения о проведении ряда мероприятий с целью выполнения общенациональных задач, таких как гармонизация налогов, политика в отношении финансовой помощи или принятие единого стандарта заработной платы и рабочего времени.

Ниже в настоящем разделе будут подробно рассмотрены первые две категории бюджетных договоренностей, тогда как проблемы налоговой гармонизации будут рассмотрены в следующем разделе. Первые две категории договоренностей затрагивают трансферты между федеральным бюджетом и бюджетами провинций[232]. Такого рода трансферты выполняют ряд функций, способствуя выполнению вышеуказанных бюджетных договоренностей. В материалах по фискальному федерализму выделяют обычно четыре основных функции, которые должна выполнять система межбюджетной финансовой поддержки.

1. Компенсация издержек, связанных с «переливом выгод» (benefit spillover) между провинциями. Расходные программы провинций могут предусматривать предоставление общественных благ в том числе жителям других провинций. Образовательными программами и программами повышения квалификации могут воспользоваться лица, которые затем переезжают в другие провинции. Частные лица и фирмы, не являющиеся резидентами провинций, могут пользоваться автомагистралями и другой государственной инфраструктурой этих провинций. Программы в области социального обеспечения в одной провинции могут быть привлекательными для лиц с малым доходом из других провинций. Программы в области здравоохранения и выплаты пособий для престарелых могут не содержать ограничения для участия в них лиц, которые работали и платили налоги в других провинциях. Условные федеральные трансферты бюджетам провинций являются единственным средством, стимулирующим провинции в рамках своей исключительной компетенции предоставлять общественные блага и доступ к социальной инфраструктуре всем гражданам страны вне зависимости от их места жительства.

2. Покрытие разрыва между бюджетными доходами и расходами провинций. Расходные обязательства провинций могут превышать их доходные возможности. При этом доводы в пользу децентрализации расходных полномочий представляются более обоснованными, чем доводы в пользу децентрализации налоговых полномочий. Децентрализация расходных полномочий может способствовать большей эффективности в области предоставления общественных благ, в то время как децентрализация налоговых полномочий может привести к дезинтеграции налоговой системы, ведущей к утрате преимуществ, которые обеспечивает единая система сбора налогов. По этой причине для стран с федеративным устройством весьма характерно, что федеральный центр имеет в своем распоряжении больше налоговых поступлений, чем требуется для выполнения его прямых расходных обязательств, и передает излишки средств в бюджеты субнациональных властей. Вопрос об оптимальном соотношении собственных доходных возможностей провинций, с одной стороны, и федеральных трансфертов, с другой стороны, не поддается объективной оценке, и каждое федеративное государство решает его по-разному.

3. Обеспечение фискальной эффективности/справедливости. Децентрализация бюджетных полномочий обычно приводит к тому, что возможности разных провинций в предоставлении общественных благ населению становятся различными. Если эти различия не будут сглажены, фирмы и индивидуумы будут стремиться переместить свою деятельность в те провинции, которые располагают более высокими возможностями по предоставлению общественных благ при аналогичном уровне налогообложения. Насколько направления внутренней миграции реагируют на фискальные стимулы, настолько нарушается эффективность распределения ресурсов во внутреннем экономическом пространстве. В той степени, в которой направления миграции не реагируют на эти стимулы, индивидуумы и фирмы будут при аналогичных обстоятельствах получать в различных провинциях различный уровень общественных благ, что приведет к нарушению горизонтальной, или фискальной, справедливости. Задача системы межбюджетного выравнивания состоит в том, чтобы не допустить ни снижения эффективности распределения ресурсов, ни нарушения горизонтальной справедливости с помощью предоставления одинакового уровня общественных благ при аналогичных уровнях налогообложения.

4. Использование расходных полномочий федеральных властей для решения общенациональных задач. Предоставление общественных благ в таких важных областях, как здравоохранение, образование и социальное обеспечение входит в компетенцию провинций. В той степени, в которой цели этих программ отвечают общенациональным экономическим и социальным интересам, федеральный центр проявляет интерес к тому, как эти программы осуществляются. Основным инструментом воздействия федеральных властей на осуществление этих программ является использование расходных полномочий – в данном случае путем предоставления провинциям трансфертов, обусловленных определенными требованиями относительно способов выполнения субсидируемых программ.

Федеральная финансовая помощь оказывает влияние на возможности провинций предоставлять общественные блага, входящие в их компетенцию, или создают для органов власти провинций стимулы для построения расходной программы по определенному образцу. Это порождает неизбежную альтернативу в любой федеративной системе между стремлением к использованию федеральных расходных полномочий с целью обеспечения соответствия политики провинций общенациональным интересам и бюджетной независимостью и законодательной автономией провинций. Следует отметить, что канадская федерация развивается в направлении повышения степени бюджетной независимости провинций. Автономия провинций в том числе в бюджетной сфере постепенно расширяется, и разрешение потенциальных конфликтов между уровнями власти, так же как и работа по достижению общенациональных целей в области социальной политики, осуществляется путем проведения консультаций и достижения договоренностей между федеральными и провинциальными властями. Вместе с тем, напряженность в отношениях все равно сохраняется. Многие провинции относятся скептически к расширенному использованию федеральными властями собственных расходных полномочий, отчасти (не без оснований) по той причине, что федеральные власти в недавнем прошлом приняли ряд единоличных решений, о которых не было официально объявлено и которые неблагоприятным образом сказались на бюджетах провинций и расходных программах, осуществляемых на уровне провинций. Нельзя не отметить сохранение напряженности в отношениях между уровнями государственной власти по поводу гармонизации налоговой системы страны (этот вопрос будет рассмотрен в Разделе Г).

Содержание национальных программ по выравниванию вертикальной несбалансированности бюджетной системы

Как упоминалось выше, основная часть финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам провинций распределяется через две программы трансфертов: выравнивающие трансферты и трансферты в рамках программы поддержки здравоохранения и социального обеспечения (CHST). Оба вида финансовой помощи направлены на выравнивание вертикальной несбалансированности бюджетной системы, однако трансферты в рамках программы CHST играют в этом основную роль. Для системы выравнивающих трансфертов задача устранения вертикальной несбалансированности бюджетной системы является второстепенной. Выравнивающие трансферты, в первую очередь предназначены для выравнивания горизонтальной несбалансированности, т.к. только провинции с низким налоговым потенциалом получают этот вид финансовой помощи.

Программа CHST была учреждена в 1996-97 бюджетном году, заменив прежние виды трансфертов, а именно трансферт на финансирование утвержденных программ (Established Programs Financing – EPF) и канадский план помощи (Canada Assistance Plan – CAP). В настоящее время программа CHST находится на начальной стадии реализации, и детальный план её дальнейшего развития еще не определен. Трансферты CHST представляют собой блочный грант, выделяемый в равном размере на душу населения всем провинциям, причем величина среднедушевого трансферта определяется не в соответствии со специальной формулой, а определяется исходя из бюджетных планов федеральных властей[233]. Объемы средств, распределяемых в рамках перечисленных двух программ федеральной финансовой помощи за период с 1993/94 по 2003/04 финансовые годы, приводятся в Таблице В.1[234].

Таблица В.1. Сумма распределяемых выравнивающих трансфертов и блочных грантов за период с 1993 по 2003 годы (CAD$ млрд.)

  EPF/CAP Выравнивающие трансферты
1993-94 18.8 8.1
1994-95 18.7 8.6
1995-96 18.5 8.8
CHST
1996-97 14.7 9.0
1997-98 12.5 9.7
1998-99 12.5 9.6
1999-00 14.5 9.8
2000-01 15.5 9.5
2001-02 15.6 10.0
2002-03 15.5 10.3
2003-04 15.5 10.7

Официально трансферты, распределяемых в рамках программы CHST предназначены для софинансирования расходов бюджета провинций в таких областях, как здравоохранение, высшее образование, предоставление социальных услуг и социальной помощи, а также в областях, за финансирование которых провинции несут законодательную ответственность. Эти средства никак не привязаны к объему бюджетных расходов провинций в этих областях; они полностью взаимозаменяемы. Однако для получения полной суммы трансферта расходные программы провинций должны удовлетворять ряду требований. Так, расходная программы провинций в области здравоохранения должна соответствовать пяти критериям. Медицинское страхование в провинции должно быть: 1) в управлении государственных органов; 2) всеобщим; 3) универсальным; 4) доступным и 5) мобильным (portable). В дополнение к этому, медицинские услуги должны предоставляться бесплатно, и врачи не имеют права взимать с пациентов суммы сверх той платы, которая оплачивается за счет государственной программы. В случае нарушения этих условий федеральный центр может применить финансовые санкции в отношении провинции. Санкции – это крайняя мера, но время от времени федеральный центр прибегает к их использованию. Учитывая, что условия носят весьма обобщенный характер, неизбежно возникают разногласия относительно их толкования[235]. Остальные предъявляемые условия действуют только в отношении социального обеспечения. Программы социального обеспечения не должны препятствовать гражданам, имеющим право на социальные пособия, перемещаться из одной провинции в другую. Иначе говоря, провинции имеют полую свободу в устройстве собственной системы социального обеспечения, как они считают нужным. Никаких условий также не предъявляется к программам в области высшего образования.

Программа CHST, таким образом, предоставляет провинциям значительную независимость в определении объемов финансирования и планов собственных социальных программ. Влияние федеральных властей на решения властей провинций можно рассматривать лишь постольку, поскольку первые предоставляют некоторое (обусловленное) финансирование для поддержания выполнения расходных программ провинций. При этом, указанное влияние чрезвычайно ограничено. Так, среди ограничителей воздействия федеральных властей на политику властей провинций можно выделить не только общий характер условий, на которых выделяется финансовая помощь, но и невысокий размер предоставляемого финансирования (суммы, полученные в виде трансфертов из федерального бюджета, составляют около 20% совокупных расходов бюджетов провинций на субсидируемые программы). Поэтому федеральному центру трудно настаивать на предоставление провинциями подробного плана программ для получения согласия на финансирование. Такая независимость властей провинций является относительно новым явлением, т.к. федеральная программа CHST возникла на основе системы трансфертов, направленных на софинансирование региональных бюджетных расходов, где степень контроля федерального правительства за расходами бюджетов провинций была гораздо выше. До 1977 г. федеральный бюджет финансировал примерно 50% расходов бюджетов провинций на здравоохранение[236]. В сфере социального обеспечения федеральный бюджет оказывал помощь в виде софинансирования расходов бюджетов провинций на социальное обеспечение в рамках программы CAP[237]. Размер трансфертов в провинции на финансирование расходов в области высшего образования зависел от фактической численности студентов в каждой провинции. В 1977 г. трансферты на финансирование здравоохранения и высшего образования были переведены в программу блочных трансфертов (EPF), отчасти это было своего рода признанием, что указанные программы к тому времени сформировались как самостоятельные. Трансферты в рамках EPF имели три особенности, которые отличали их от предыдущих программ совместного финансирования. Во-первых, он стал одинаков для всех провинций в расчете на душу населения[238]. Во-вторых, темпы роста федеральных трансфертов были привязаны к темпам роста ВНП, а не к темпам роста расходов бюджетов провинций по субсидируемым программам. В результате этого, доля расходов федерального бюджета по финансированию программ здравоохранения и высшего образования должна была со временем постепенно снижаться, так как сумма бюджетных расходов провинций на эти программы по всем провинциям вместе взятым росла более быстрыми темпами, чем ВНП (следует отметить, что такая сравнительная динамика была основной целью учреждения программы EPF). В-третьих, трансферты, одинаковые в расчете на душу населения для всех провинций, разделяются на две части: денежный трансферт и налоговый трансферт. Налоговый трансферт был введен федеральным центром как мера, позволяющая путем сокращения федеральной ставки налога на доходы физических лиц и федеральной ставки налога на прибыль корпораций создать для провинций возможность для увеличения собственных налоговых ставок. Результатом такого разделения стало сокращение суммы денежного трансферта как на начальном этапе существования EPF, так и в дальнейшем. В 1977 г. половина трансфертов EPF были денежными трансфертами, а остальные – налоговыми[239]. Со временем сумма налоговых трансфертов росла более быстрыми темпами, чем суммарный объем средств, распределяемый через EPF, показывая тем самым, что доля денежного трансферта в процентном соотношении к совокупному объему распределяемых средств сократилась.

Когда впервые была введена программа CHST, наследие системы EPF во многом давало о себе знать. CHST заменил как EPF, так и CAP, но на первоначальном этапе он повторил две основные особенности этих программ. Первое, первоначальное распределение финансирования в рамках CHST между провинциями отражало общие доли провинций в средствах, распределяемых через ранее существовавшие системы EPF и CAP, что не соответствовало принципам выделения равного финансирования на душу населения. Так, три провинции с наибольшими бюджетными доходами получали меньше финансирования в расчете на душу населения, чем другие провинции, что давало повод первым утверждать, что такое распределение в целях межбюджетного выравнивания не содержит ничего нового. Второе, федеральный центр продолжал исчислять свою долю в финансировании CHST с учетом налоговых трансфертов, которые были введены двадцать лет назад. Так как общий размер общего фонда CHST был значительно меньше объемов финансирования программ EPF и CAP, которые были заменены с его помощью (в рамках программы сокращения дефицита федерального бюджета), а намерений относительно увеличения объема финансирования не было, доля денежного трансферта в составе CHST должна была постепенно сокращаться.

В итоге программа CHST была реформирована с тем, чтобы избежать этих проблем. В 1999 г. она была превращена в субсидию, имеющую равный объем в расчете на душу населения для всех провинций, весь объем которой распределялся в виде денежного трансферта. (В таблице выше приводятся только денежные трансферты из федерального бюджета) Федеральные власти, однако, продолжают считать налоговый трансферт долей своего участия в финансировании федеральных программ по социальному обеспечению, несмотря на то, что эти средства находятся полностью в руках властей провинций в виде части их собственных бюджетных доходов.

2. Содержание национальных программ по выравниванию
горизонтальной несбалансированности бюджетной системы

Говоря о национальных программах по выравниванию горизонтальной несбалансированности, следует отметить, что программа CHST имеет эффект горизонтального выравнивания. Трансферты CHST, выделяемые за счет средств федерального бюджета всем провинциям в равной сумме на душу населения, , способствуют перераспределению ресурсов от провинций с высокой бюджетной обеспеченностью к провинциям с низкой бюджетной обеспеченностью[240]. Однако основной программой по устранению горизонтальной несбалансированности бюджетной системы в Канаде является программа межбюджетного выравнивания. Основы этой программы были разработаны сразу после войны, хотя с тех пор программа претерпела много изменений. Как говорилось ранее, эта программа полностью направлена на выравнивание разницы между провинциями в налоговом потенциале. При этом, данной программой не предусматривается какое-либо выравнивание расходных потребностей провинций. В отличие от программы CHST, выделение выравнивающих трансфертов не сопровождается никакими условиями.

Канадская система межбюджетного выравнивания построена на основе оценки налогового потенциала провинций с помощью метода репрезентативной налоговой системы (РНС). На основании метода РНС возможно рассчитать размер выравнивающего трансферта провинции, исходя из возможности провинции обеспечить мобилизацию налоговых доходов с ряда налоговых баз, которые в действительности используются провинциями в целях налогообложения. Порядок оценки налогового потенциала в соответствии с методом РНС включает в себя определение стандартной налоговой базы для каждого из используемых источников налогообложения; данная задача представляется вполне выполнимой при условии, что налоговые базы провинций существенно не отличаются друг от друга. Альтернативные подходы к решению проблемы межбюджетного выравнивания включают в себя расчет налогового потенциала на основании метода макроэкономических показателей, который подразумевает использование различных макроэкономических показателей для провинций (ВВП провинции, объем продаж и т.д.) в качестве характеристики полученного дохода – налоговой базы для большинства взимаемых налогов. Следует, однако, отметить, что с нашей точки зрения методика оценки налогового потенциала с помощью метода репрезентативной налоговой системы является вполне приемлемой для Канады, особенно учитывая тот факт, что несмотря на многообразие источников налоговых доходов бюджетов провинций, соответствующие налоговые базы не обнаруживают серьезных отличий между провинциями. Более того, если состав источников налоговых доходов сильно меняется от одной провинции к другой, оценка налогового потенциала с помощью метода репрезентативной налоговой системы позволяет применить к различным источникам налоговых доходов единый масштаб измерения. Важная особенность использование метода РНС заключается в том, что он позволяет впоследствии произвести распределение средств между бюджетами провинций таким образом, чтобы минимизировать стимулы для провинциальных властей по манипулированию собственной налоговой политикой с целью получения более высоких объемов федеральной финансовой помощи. (данный вопрос будет детально рассмотрен ниже).

Расчет выравнивающего трансферта бюджетам провинций производится следующим образом. Во-первых, определяется стандартная налоговая база для каждого налога. Стандартная налоговая база отражает особенности налоговых баз, установленных в различных провинциях. Во многих случаях эта задача решается относительно просто. Например, большинство провинций используют одинаковую налоговую базу при взимании налога на доходы физических лиц; величина акцизов на сигареты и алкоголь зависит от количества реализованного товара, весьма схожие налоговые базы используются также при исчислении налогов на заработную плату. В других случаях налоговые базы, установленные провинциями сильно отличаются друг от друга, поэтому в качестве компромисса в целях выравнивания рассчитывается репрезентативная налоговая база. Это относится к налогам с продаж, налогам на имущество и к налогам на природные ресурсы. После расчета репрезентативных налоговых баз, по каждому налогу определяется стандартная национальная налоговая ставка, которая рассчитывается как отношение совокупных налоговых доходов провинций к совокупному объему стандартной налоговой базы по всем провинциям. Впоследствии для каждой провинции по каждому виду налоговой базы рассчитывается среднедушевой объем выравнивающего трансферта. При расчете суммы трансферта вначале определяется сумма налоговых доходов в расчете на душу населения, которую провинция может получить, применив к своей фактической налогооблагаемой базе стандартную налоговую ставку. Эта сумма сопоставляется с той суммой налоговых доходов на душу населения, которая была бы получена путем применения стандартной налоговой ставки к совокупной по репрезентативной выборке провинций налоговой базе. Полученная разница есть величина выравнивающего трансферта по данному источнику налоговых доходов в расчете на душу населения, которая может принимать как положительные, так и отрицательные значения. . Репрезентативная выборка провинций включает в себя такие провинции, как Британская Колумбия, Саскачеван, Манитоба, Онтарио и Квебек, что называется стандартом пяти провинций. Оставшиеся пять провинций (Альберта и четыре провинции атлантического побережья) не включены в представительную выборку по ряду причин[241].

Описанный порядок расчетов применяется для каждого вида налоговой базы, которых насчитывается свыше сорока. Результаты расчетов суммируются по всем источникам налоговых доходов для каждой провинции. Провинции, для которых по итогам расчетов была получена положительная сумма трансферта, получают финансовую помощь, сумма которой в расчете на душу населения равна результату расчетов. Провинции, для которых при расчетах был получен отрицательный результат, – так называемые «богатые» провинции – не получают трансфертов (но и не осуществляют платежи на сумму отрицательной разницы). В настоящее время в Канаде три «богатых» провинции – это Альберта, Британская Колумбия и Онтарио. За послевоенный период значительных изменений в составе «богатых» провинций не происходило. Описанная система межбюджетного выравнивания носит название системы брутто в противоположность системе нетто, при которой трансферты «бедным» провинциям финансируются в полном объеме за счет платежей «богатых» провинций[242]. Тем не менее, «богатые» провинции косвенным образом финансируют процесс межбюджетного выравнивания, так как резиденты этих провинций с помощью налоговых платежей (которые по абсолютной сумме выше аналогичных платежей с территории "бедных" провинции) формируют доходы федерального бюджета, которые используются для финансирования программы межбюджетного выравнивания.

Следует также вкратце остановиться на иных особенностях программы межбюджетного выравнивания. Так, законодательством установлен предельный уровень выравнивающих трансфертов (в настоящее время в размере 10 млрд. кан. долларов), увеличение которого связано с темпами роста валового национального продукта. Предусмотрен порог, который защищает провинции от внезапных сокращений объемов выравнивающих трансфертов. Бывают случаи, когда отдельные провинции по некоторым источникам налоговых доходов располагают значительной долей совокупной налоговой базы.. Такие провинции могут оказывать значительное воздействие на стандартную налоговую ставку, что создает для провинции стимул установить собственную налоговую ставку таким образом, чтобы максимизировать сумму получаемого трансферта. При возникновении таких условий программа межбюджетного выравнивания при расчете стандартной налоговой ставки принимает во внимание только часть налоговой базы провинции.

Условия программы выравнивания находятся под пристальным вниманием политиков и общественности, что обусловило внесение в нее ряда изменений. Так, в послевоенные годы постепенно увеличилось число используемых налоговых баз (первоначально учитывались только налоги на доход). Также происходили изменения в подходе к учету доходов от природных ресурсов, в особенности от нефти и газа. Например, в 1970-е годы и в начале 1980-х только половина бюджетных доходов провинций от нефти и газа включались в налогооблагаемую базу. Это происходило частично из-за того, что выравнивание бюджетных доходов провинций с учетом доходов, получаемых от налогообложения добычи нефти и газа, дорого обходилось федеральному бюджету, который не имеет прямого доступа к этим источникам налоговых доходов. К тому же, нефть и газ рассматриваются как собственность провинций. И, наконец, за последнее время изменился стандарт, используемый в качестве критерия выравнивания. Стандарт пяти провинций заменил средненациональный стандарт, который ранее включал в себя все десять провинций. Это также частично было вызвано проблемами, возникающими вследствие весьма неравномерного распределения налоговых доходов от нефти и газа. При том, что провинция Альберта (основная провинция, добывающая нефть и природный газ) была исключена из этого стандарта, полное выравнивание указанных бюджетных доходов оставалось по-прежнему невозможным.

Ряд вопросов в области совершенствования системы межбюджетного выравнивания остается актуальным до настоящего времени. Среди них наиболее важными являются следующие:

1. Учет расходных потребностей в системе межбюджетного выравнивания. Как уже говорилось выше, выравниванию подлежат только различия в налоговых возможностях, но не в расходных потребностях. Задача же межбюджетного выравнивания заключается в том, чтобы дать провинциям возможность предоставления общественных благ на сравнительно одинаковом уровне при сопоставимых налоговых ставках. В принципе, для этого требуется устранение демографически обусловленных различий в потребности в общественных благах. Хотя оценка таких различий с трудом поддается исчислению, многие страны с многоуровневой государственной системой включают в системы межбюджетного выравнивание факторы различий в расходных потребностях. К этим странам относятся Австралия, Япония, Южная Африка и Швеция.

2. Создание фискальных стимулов. В идеальном виде система межбюджетного выравнивания должна основываться на показателях налогового потенциала провинций, не находящихся в зависимости от налоговой политики провинциальных властей. На практике обеспечить такую независимость оказывается чрезвычайно сложно. Расчет выравнивающих трансфертов основывается на соотношении налоговой базы провинции к средненациональной величине. Поскольку политика властей провинции может оказывать воздействие на размер налоговой базы, то и у них есть стимул проводить такую политику, которая привлекает больше финансовой помощи. Особенно важным это может быть в отношении налогообложения природных ресурсов, так как власти провинций могут оказывать определяющее влияние на темпы их разработки.

3. Налогообложение природных ресурсов. В дополнение к проблемам создания фискальных стимулов, которые потенциально могут возникнуть из-за возможности провинциальных властей воздействовать на свою налоговую базу в области добычи природных ресурсов, могут возникнуть и другие проблемы в отношении налогообложения природных ресурсов. Некоторые природные ресурсы распределены очень неравномерно по провинциям, и по этой причине возникает необходимость в больших выравнивающих платежах. Так как федеральное правительство не имеет прямого доступа к налогообложению природных ресурсов, для него выравнивание налоговых доходов от природных ресурсов является весьма обременительным[243]. Также сложность представляет исчисление потенциальной налоговой базы в отношении природных ресурсов. Возможность облагать налогами доходы, полученные от добычи полезных ископаемых, зависит от стоимости соответствующих рентных платежей. Однако используемые при расчетах налоговые базы часто соотносятся с объемом производства, но не с величиной ренты. Следовательно, данный метод измерения не является совершенным, так как он не учитывает, что затраты на добычу разных природных ресурсов могут быть неодинаковыми.

4. Проблемы, связанные с оценкой потенциальных доходов в отношении отдельных налогов. Некоторые налоги порождают особые проблемы в системе межбюджетного выравнивания Канады. Особенно проблематичным является налог на имущество, так как его база определяется и измеряется в разных провинциях по-разному. С некоторых пор относительно крупным источником бюджетных доходов провинций стали поступления от лотерей, потенциальную базу для которых сложно установить. Взимание user charges также порождает концептуальные проблемы. В значительной степени такие налоги могут рассматриваться как benefit taxes. Принимая это во внимание, поступления user charges нельзя считать источником финансирования производства основных общественных благ, а аргументы в пользу их выравниванию отсутствуют.

5. Переход к оценке налогового потенциала на основании макроэкономических показателей. Некоторые исследователи полагают, что избежать некоторых проблем, связанных с существующей системой межбюджетного выравнивания, можно с помощью метода макроэкономических показателей, используемогодля оценки налогового потенциала. Это позволит избавиться от многих проблем, связанных с созданием фискальных стимулов, упростит нынешнюю систему оценки налогового потенциала и поможет определить стандарт налоговых баз в случаях, когда провинции используют различные налоговые системы. С другой стороны, степень точности измерения налогового потенциала провинций с помощью метода макроэкономических показателей крайне низка.

6. Проблема стандарта пяти провинций. Использование стандарта пяти провинций может привести к такому уровню выравнивания, который будет недостаточным для обеспечения во всех провинциях сопоставимого уровня производства общественных благ при сопоставимых налоговых ставках. Главная причина состоит в том, что так как основная нефте- и газодобывающая провинция Альберта исключена из этой базы, выравнивание по этому источнику (налоговым поступлениям от добычи нефти и газа) полностью провести нельзя. Кроме того, применение стандарта пяти провинций было во многом обусловлено желанием федерального центра избежать затрат, связанных с выравниванием доходов от налогообложения нефти и газа.




Поиск по сайту:







©2015-2020 mykonspekts.ru Все права принадлежат авторам размещенных материалов.